浙江省城镇排水与污水处理 PPP 政策效果评价
摘 要：近年来，通过采用 PPP 模式来吸收社会资本参与城镇水务行业的建设和运营，这缓解了政府财政压力，而且提高了污水处理厂的运营效率等诸多好处。我省自实施城镇排水和污水处理行业实施 PPP 模式以来，取得了显着的成效，但是同样也浮现出了诸多问题。报告通过采用逻辑框架分析法和 AHP 法进行政策评估，评定结果表明我省开展污水处理业 PPP 政策属于部分成功，并针对其中存在的一些关键问题提出了进一步创新及优化的激励性管制政策建议。
关键词：污水处理；PPP；政策评估；AHP 法；激励性管制
中图分类号：TB 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.085
1 浙江省城镇排水与污水处理 PPP 政策实践
20 世纪 90 年代中期，城市公用事业开始民营化改革，也在城镇水务行业开展 PPP 项目，经过近 20 年的探索和发展，以 PPP 为核心的城镇排水和污水处理行业市场化改革逐步深入，并取得了一系列成就。城镇排水和污水处理 PPP 政策实施大致经历了「试点—发展—提升」三个阶段。20 世纪 90 年代中期到 2002 年，是城镇排水和污水处理 PPP 试点阶段，2002 年到 2005 年这段时期是城镇水务 PPP 的加速发展阶段。2005 年至今，是城镇水务 PPP 的提升阶段，在这一阶段，城镇水务 PPP 项目增多，PPP 项目也进一步得到规范。
浙江省具有一定的经济基础，不少地区也已经在城镇排水和污水处理行业开展 PPP 政策。通过对浙江省 5 个典型地区的污水处理厂运营模式的调研，我们发现浙江大部分地区 PPP 实施程度高，并根据实际情况采用不同的 PPP 模式引进社会资本建设污水处理厂。在我们所调查的 5 个典型地区来看，湖州市的城镇排水和污水处理 PPP 制度实施程度是最高的，这与该地区的经济发展水平较高、整体经济市场化程度高、制度建设相对完善有很大关系。另外，良好的政府信誉也有助于吸引社会资本积极在该地区开展业务。相比较而言，温州市虽然也有实施 PPP 制度，但是其实施效果并没有湖州市好，特别是在进入环节，当地主管部门会考虑到经验等因素而优先选择国有企业建设经营，而且地方政府投入的资金也较少。
2 浙江省城镇排水与污水处理 PPP 政策效果评价
从我省排水和污水处理 PPP 政策的长期实践来看，PPP 既带来了一系列成效，但同时也存在一些问题。那我省排水和污水处理 PPP 政策究竟运行得如何呢，要解决这一问题就需要我们用经济学方法科学地评估 PPP 政策效果。
2.1 逻辑框架评估法
首先，我们运用逻辑框架评估法来评估 PPP 政策。根据杭州市于 2006 年出台《杭州市市政公用事业特许经营条例》前后的执行情况，来评价政策效果。根据逻辑框架法，对排水和污水处理行业实施 PPP 的战略目标、直接目的、政策投入、政策产出四个层次出发，从验证指标、实现条件等进行分析。
2.2 政策成功度法
其次，运用政策成功度评价法评估浙江省城镇排水和污水处理 PPP 政策。我们对以上四个层次的指标进行等级评定，根据政策成功度法的五级标准进行分组，如下图所示。完全成功是指政策的取得显着成果，各个目标均已达成；成功指政策的大部分目标已经实现；部分成功指政策实现了部分目标，政策只取得了一定的效益和影响；不成功是指政策实现的目标非常有限，政策几乎没有产生什么正效益和影响；失败是指政策的目标无法实现，政策不得不终止。
2.3 AHP 法
为了计算政策效果的综合评价结果，运用层次分析法建立层次模型，对某一层次的要素进行两两比较，并标记其相对于上一层的重要程度。然后，通过构造判断矩阵计算出最大特征值和个要素所对应的权重，接着通过计算一致性指标来进行一致性检验。选择 1-9 比率标度方法构造判断矩阵，再运用方根法计算 AHP 的判断矩阵最大特征根和特征向量（也就是权重），计算公式如下：
（1）计算判断矩阵每一行元素的乘积 Mi
Mi=∏nj=1bij，i=1，2，…，n
（2）计算 Mi 的 n 次方根 i
i=nMi
（3）对向量 =[1，2，…n]T 正规化，即
Wi=i∑nj=1i
则 W=[W1，W2，…，Wn]T 即为所求的特征向量。
（4）计算判断矩阵的最大特征根 λmax
λmax=∑ni=1（AW）inWi
其中（AW）i 表示向量 AW 的第 i 个元素。
按照上述方法求得 λmax=4.1067，CI=λmax-nn-1=0.03557，当 n=4 时，RI=0.9，则一致性比例为 CR=CIRI=0.0395<0.10，即矩阵通过一致性检验。再将各项指标的等级乘以权重得出综合等级：2.8008。各项指标的评价结果和综合评定如表 3 所示。
2.4 政策效果评估结论及原因分析
2.4.1 污水处理 PPP 政策效果评估结论
从上述政策评估可以看出，城镇排水和污水处理 PPP 政策可以用部分成功或成功来描述，PPP 政策基本实现了既定目标。但是，相对成本而言，PPP 政策只取得了一定的效益和影响。另外也存在一些问题，比如政策设计目标尚未完全实现等，因此有必要针对我省城镇排水和污水处理 PPP 存在的关键问题，提出一系列激励性管制政策建议。
2.4.2 污水处理 PPP 政策部分成功的原因分析
（1）市场化程度高，拥有市场竞争力强的大型水务企业。浙江省将有国资背景水务企业、上市公司为起点，培育了大型水务集团，形成了一批有影响力的品牌企业。例如钱江水利收购宁海县兴海污水处理有限公司 60% 股权，这增加公司的污水处理规模和延伸污泥处理产业链，有利于提高公司核心竞争力和拓展水务市场。
（2）地方政府出台具体实施细则，并发挥了显着辅助作用。以湖州市为例，湖州市长兴县出台的《长兴县城镇污水处理厂运营管理办法》第六条就明确规定，要建立污水处理厂 PPP 制度。县政府或其授权单位应通过法定程序选择污水处理运营单位，并签订污水处理 PPP 协议。未实行 PPP 的，应签订城镇污水处理委托运营协议或污水处理服务合同。
（3）政府信誉良好，增强了参与者的信心。政府履约失信问题是在贯彻落实 PPP 模式时候亟待解决的一个重要问题。浙江省在贯彻落实城镇排水和污水处理 PPP 政策的过程中，要求政府向被管制企业提供一种比较可信的保障机制，比如通过契约和法律手段保证政府的承诺在将来兑现，通过强化政府的契约精神，来规范政府的行为。
3 进一步的激励性管制政策建议
3.1 以有效竞争为导向，完善特许投标竞争机制
城镇排水与污水处理行业作为一个自然垄断性行业，规模经济和竞争活力是政府管制的两难选择，既要求政府制定限制进入的管制政策，以保证自然垄断行业的规模经济性；又要求政府制定放松进入的管制政策，以通过引入竞争机制克服市场垄断所造成的效率低下问题。存在这样的矛盾下，在城镇排水与污水处理行业运用竞争机制的目标导向应该是竞争活力和规模经济相结合的有效竞争，并积极开展直接的和间接的竞争。
3.2 通过不对称管制，加大对民营企业的政策支持力度
针对原有企业阻碍民营企业通过 PPP 模式进入城镇排水与污水处理行业的战略性行为，以及存在的不对称竞争现象，要求管制者进行不对称管制，给予新企业一定的政策优惠，降低民营企业进入市场的难度，扶植其尽快成长，培育健康的市场竞争机制，使民营企业进入环节实现公平、有效的竞争。
3.3 强化政府部门契约精神，利用声誉规范政府行为
政府履约失信问题是在贯彻落实 PPP 模式时候亟待解决的一个重要问题，解决这一问题的思路是，政府管制者需要向被管制企业提供一种比较可信的保障机制，比如通过契约和法律手段保证政府的承诺在将来兑现，这就需要通过强化政府的契约精神，来规范政府的行为。同时，通过建立可置信的声誉激励机制与惩戒机制，引导政府部门提高、维持声誉，以达到强化其自我约束、自我监督的目的。
3.4 构建城镇污水处理行业 PPP 的法律法规体系
为促进我国城镇排水与污水处理行业 PPP 模式开展的有效性，应该形成一套权威、统一的纵向一体化与横向调节相结合的法规政策体系。从纵向上来看，由全国人大制定全国统一的 PPP 法律，对开展 PPP 模式的一些基本问题作出统一规定，这是 PPP 法规政策的核心；国务院可以出台与法律相适应的具体行政法规，用于指导 PPP 项目的规范开展；地方政府又可以根据国家的法律法规政策，结合地方实际出台地方性法规。
参考文献
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[4]周耀东，余晖.政府承诺缺失下的城市水务 PPP——成都、沈阳、上海等城市水务市场化案例研究[J].管理世界，2005，（8）：5864.
作者 朱晓玲 刘素坤