社会组织参与基层社会治理探索与思考
摘 要：积极培育社会组织，充分发挥社会组织的能动作用，加强政府与社会组织之间的分工协作，是实现社会治理主体多元化，完善系统治理体系的必然选择。
关键词：社会组织；社会治理；系统治理
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2015）25-0244-02
社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。十八届三中全会《决定》指出，我国的社会治理重在坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。其中「系统治理」就是要「加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动」。面对日益复杂化的社会现状，系统治理必然要求社会治理主体多元化。加快培育和发展社会组织，积极推动社会组织参与社会治理，则成为其中至关重要的方面。
1 当前社会组织参与基层社会治理面临的困境
当前，社会组织的发展已经由过去单纯的数量增长转移到提高质量上来，在配合政府改革、促进公益事业、调解社会矛盾、和谐人际关系、保持社会公平、维护社会稳定、弘扬先进文化等方面发挥着越来越重要的作用。但由于社会组织发展还处在初级阶段，制约着社会组织在社会治理中的作用发挥。
（1）缺乏政策指导和法律支撑。从国家层面来看，仍然缺乏规范社会组织参与社会治理的相关政策、法律法规等。党的十八大召开以来，作为社会治理体制改革的重要举措之一，社会组织得到了长足发展，特别是各地先后放开社会组织登记注册后，社会组织在数量上有了快速增长。民政部门统计数据显示，截至 2014 年第三季度，全国依法登记的在册社会组织已经达到了 56.9 万个，业务分布极其广泛，涉及教育、文化、卫生、体育、研究等 14 个类别。但是当前我国还没有一部成文的社会组织法，对社会组织的管理依据只是职能部门的规章制度和行政法规。涉及到社会组织参与社会治理事务的内容，除了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》做出了相应规划外，仍然缺乏可操作性的实施细则，更缺乏相关的法律法规。如何在「党委领导、政府负责、社会协同、公众参与」的多元化社会治理新格局中发挥社会组织的应有作用，仍然缺乏政策、法规、法律的界定与规范。
（2）参与社会治理的良好社会环境尚未形成。从社会公众来看，由于缺乏社会公益意识，相当一部分人对社会组织存在误解，未充分认识到社会组织的重要作用；也有人认为社会组织是闲人的行当，发展好坏是他们自己的事情，成为阻碍社会组织发展和壮大的一个重要原因。其次，社会组织缺乏畅通的利益表达机制与途径，来表达自身利益诉求、寻求必要的帮助，实现社会组织间交流行业信息、切磋服务经验与技能等目的，这在一定程度上也限制了社会组织的发展。与此同时，对社会组织缺乏有效的社会监督机制也成为影响社会组织规范化发展的一大制约因素。
（3）社会组织自身发育不完全，不适应参与基层社会治理的要求。社会组织在基层地方的发展还处于发育培植阶段，社会组织自身也存在许多问题和不足，这就使得很多社会组织无法承担一些社会治理的实务性工作。首先，社会组织内部组织建设不规范、内部管理制度不健全，已建规立制的也只流于形式而并没有真正付诸实施，发挥其应有的作用。其次，是社会组织内部的管理者与工作人员素质不高，许多社会组织的成员都没有接受过正规的职业培训与指导，缺乏相应的专业技能。再次，社会组织自身缺乏参与社会治理的目标意识，很多社会组织在成立之初都没有明确的宗旨和目的，只是凭着一种兴趣、爱好或者模煳的想法就付诸实施，其本身对于社会组织的认识就有所偏颇，以至于影响到其日后的正常运转，更不用说参与社会治理的具体工作。第四，社会组织缺乏稳定的资金来源，现有社会组织很少获得政府的资金支持，大部分社会组织的发展主要还是依靠自筹资金、少量的社会捐助以及收取很低的服务收费来支撑。最后，社会组织本身缺乏诚信透明和自律机制，导致社会组织的信用度相对较低，不利于社会组织参与社会治理。
2 培育、扶持社会组织实现健康发展
加强政府与社会组织之间的分工协作，全面发挥社会组织的协同作用，是建立健全新形势下社会治理模式的必然要求。社会组织根植于民间，在提供公共服务、反映百姓诉求、引导规范行为等方面有着极为重要且不可替代的作用。因此，基层政府要加大培育和扶持力度，为社会组织参与基层社会治理创造更多机会。
（1）加大政府扶持力度。政策支持是社会组织健康发展的保障，通过制定出台法律法规，进一步明确社会组织的意义、指导思想、目标任务、基本要求、工作措施等。按照「非禁即入、不适则调」的准入原则，在法律、法规允许的范围内，要允许各类资本进入，大力支持发展能够承接政府公共服务职能转移的社会组织。另外。要加大财力扶持，资助社会组织发展。要推动建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，为社会组织提供启动资金、活动经费补助、工作经费补助等专项资金扶持；充分利用地方财政支持、彩票公益金划拨以及接受社会各界捐赠等多种筹资途径，通过「委托管理、合同评估、项目运作」的方式，发挥新社会组织的优势，提高服务质量和效率。
（2）规范管理办法。要设立管理载体，成立我基层社会组织建设与管理工作领导小组，设立相关社会组织促进会，协助管理服务；同时，要完善领导小组的各项工作机制，制定相关的工作规则，明确各个单位在社会组织建设中的工作职责；进一步明确政府职能转变的领域，划定可以转移给社会组织的职能范围，完善社会组织承接政府职能的管理制度，要让渡空间，逐步推广、规范政府向社会组织购买服务。
（3）搭建服务平台，孵化和保障社会组织发展。政府层面可以通过设立如「社会组织孵化器」之类的机构，为社会组织的发展提供相关公共服务和活动场所，定期为社会组织提供管理咨询、开展专业技能培训，整合投融资渠道为社会组织发展汇聚资本，特别是为处于初创期的社会组织提供扶持与帮助。由社会组织主管职能部门牵头，建立社会组织交流平台，协调统筹各社会组织间的交流、合作，积极版主社会组织协调解决在参与社会治理过程中遇到的困难，为社会组织发挥作用创造良好的外部环境。
（4）提高民众参与度，营造社会组织发展的良好社会环境。一要提高思想认识，创造宽松的舆论氛围。当前，社会组织的兴起已成为社会发展趋势，要从巩固和加强党的执政基础的高度，更新思想观念，在思想上接受社会组织，对社会组织的发展壮大和业务开展给予更多的支持与帮助。二要加大宣传力度，提高社会对社会组织的认知度。要充分利用报纸、电台、电视台等多种形式，面向社会大众广泛宣传社会组织的性质、地位、作用及相关的法规政策，全面营造良好的社会环境，激发群众参与活动、资助经费的热情。三要完善对社会组织运行情况的社会监督机制，充分利用行政监管部门、人民群众和各级各类媒体，对社会组织的运行状况开展全方位的公开监督，定期公示运行情况。
3 在改进基层社会治理中发挥社会组织的作用
（1）社会组织应承接基层政府转移的部分公共服务职能。十八届三中全会以来，市场化改革不断深入，各级政府职能转变和简政放权的脚步不断加快，政府职能转移的范围和领域也在不断扩大。伴随着政府职能的减少，许多公共事务、资源、权利也在向社会转移，这些转移出来的职能必然要求由市场主体或者社会主体来承担。其中涉及到广大群众切身利益的公共服务职能则势必要求社会组织承接过去。社会组织要充分发挥其结构灵活、便捷的特点在基层社会管理以及涉及专业技术性质的一般性公共服务项目中发挥自身作用，政府则应不断探索完善委托经营、购买服务等放权形式，为社会组织承接职能转移畅通渠道。
（2）社会组织应弥补政府社会治理的盲点。随着单位制在我国的结题和经济社会快速的发展，我国社会的流动性急剧增加，越来越多没有单位的流动人口在各地涌现。这种流动性的增加，事实上形成了一个游离在政府管理体制之外的庞大人口群体。这些流动人口是我国经济社会发展的动力和活力所在，但同时也增加了社会的不和谐、不稳定风险。而社会组织具有比较大的包容性与延展性。社会组织是一种自下而上形成的人群聚合体，可以深入到社会各个角落，能够有效地将无组织的体制外人群组织起来，提高了整个社会的组织化程度，从而有效地消除了传统社会治理模式下的管理盲点，实现社会治理的全覆盖。
（3）社会组织应为社会提供多元化的公共服务。社会组织是满足公共服务多元化需求的重要载体。随着我国人民生活水平的不断提高，老百姓的公共需求也由最开始的同质化逐渐向多元化、差异化转变。面对社会成员日益增多且不断变化的个性化需求，政府的应对往往是滞后甚至是不恰当的。事实上，政府不是全能管家，不可能也不应该为群众提供所有的公共服务，其职能应是向社会公众提供「基本的公共服务」。面对群众的需求，社会组织就可以发挥重要作用，有效弥补政府在提供个性化、多样化公共服务内容方面的不足。依托于社会组织的运作，社会力量得以进入到科技、教育、医疗、就业等各种公共服务领域，并可以根据不同人群的不同需求提供有针对性的服务。因此，要加大对中介型社会组织、服务型社会组织、微利型服务型社会组织的培育，为社会提供更多的、多元化的社会服务。
（4）社会组织应反映公众的利益诉求。在社会发展中，社会阶层不断分化，处于不同社会地位、经济地位的人们逐渐出现了「物以类聚、人以群分」的分化。许多人在寻求满足自身利益和需求的过程中逐渐结合成了不同的社会组织。这些社会组织的形成，实质上就是群体利益的代表，成为了连接基层政府和基层群众的桥梁、纽带。这些社会组织将群体的利益集中梳理并上传给政府，同时也将政府的相关方针政策、法律法规传达给组织成员，实际上扮演了政府与公众沟通的「传声筒」。在社会矛盾、社会冲突激化时，政府应充分发挥社会组织的「缓冲器」的作用，成为国家与分散的社会成员之间良性沟通、解决问题纽带。与此同时，基层政府更应以社会组织为桥梁，形成基层社会公众与党和政府的日常对话、协商机制，从而协调社会利益关系，将社会矛盾化解在萌芽状态。
参考文献
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[2]关学增.论有效发挥社会组织在社会治理中的作用[J].管理学刊，2010，（2）.
[3]邓伟志.创新社会治理体制[M].上海：上海社会科学院出版社，2008.
作者 池慧灵