环境行政诉讼原告资格完善问题探讨
作者
（中国人民公安大学，北京 100038）
摘 要：环境行政诉讼制度是我国行政诉讼制度的重要组成部分，但是我国现行环境行政诉讼制度并不完善，原告资格过窄是其中很重要的一个方面。从环境行政诉讼的原告资格规定入手，借鉴域外相关国家的先进思想和立法经验，以期对我国环境行政诉讼制度做出补充和完善。
关键词：环境行政诉讼；原告资格；环境权益
中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0227-01
1 问题的提出
自上个世纪五十年代以来，伴随着经济飞速发展的是环境破坏的日益严重，人们越来越意识到环境保护是和政治问题、经济发展关系密切的重大社会问题。在此背景下，环境行政诉讼制度应运而生。环境行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为环境行政管理机关做出的环境行政行为侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对该环境行政行为是否合法进行审查并做出裁判的活动。环境行政诉讼制度对于推动我国的环境法制建设，促进环境保护领域的依法行政，保护环境相对人的环境权益都有重要的意义。但是随着法治社会的不断进步，我国现行环境行政诉讼制度对原告资格规定过窄的问题逐渐显现。
环境行政诉讼制度在原告资格上遵从的是行政诉讼法的规定。我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”第41条规定，“原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。”上述规定中“权益”的标准比较宽泛，适用于环境行政诉讼时有如下缺陷：一，第三人合法权益的保护无从谈起，因为受侵犯的对象往往是行政行为直接作用的对象，而根据《行政诉讼法》第27条规定，如果具体行政行为的相对人不提起诉讼，与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，第三人的合法权益便无法得到保护。第二，公共利益的保护无从谈起，这在环境行政诉讼中体现地尤为明显。
2 域外相关规定的比较研究
2.1 美国
在美国，对污染者提起的环境民事诉讼和对行政机关提起的环境行政诉讼，统称为“公民诉讼”，关于原告起诉资格的规定，经历了由窄到宽的过程。并且美国通过立法确定了公民诉讼制度，采用对原告有利的扩大诉讼资格的思想指导立法。
2.2 日本
在日本，虽然传统理论并不认可公民个人可就其因环境公共利益所受损害提起行政诉讼，但是随着环境问题的加重和行政机关在环保方面工作不力，日本也不得不在原告资格问题上逐渐做出让步，“法律上被保护的利益说”成为当代学界通说。在判例上，许多下级法院进一步发展出“值得保护的利益说”，从而进一步扩大了原告资格的范围。
2.3 域外环境行政诉讼原告资格的发展趋势
（1）起诉资格的标准经历了由严到宽的演变过程。不断放松对原告资格的限制，尽可能给予行政相对人最大的保护，这是原告资格规定的总体发展趋势。
（2）各国对起诉人与被诉行政行为之间利益关系的要求也越来越宽松。这其实是取消了切身利害关系的限制，允许以非切身利害关系起诉。
（3）被纳入环境行政诉讼主体的原告范围也在不断扩大。扩大原告资格的范围，是当代采用诉讼方式对权利进行救济的国家普遍的做法，也是诉讼救济措施发展的总趋势。
3 完善我国环境行政诉讼原告资格的立法建议
3.1 拓宽社会团体及非直接利害关系人起诉的受案范围
社会团体及非直接利害关系人的合法权益因环境行政行为而受到非实质性损害时，可以授予他们行政起诉权；社会团体成员的合法权益因环境行政行为受到损害时，可以承认该社会团体代表其成员提起诉讼的权利；在消除环境危险的诉讼中，应建立起社会团体及与案件无直接利害关系的公众支持环境行政诉讼的制度。
3.2 授予當代人保护后代人合理环境需求的起诉权
按照我国法律规定，现时的立法不能规定和承认后代人的起诉权。但基于保护后代人环境需求的必要，可以借鉴民法上“保留遗腹子的继承份额”的思想，把后代人环境需求的损害和当代人法律权益的缺损联系起来，通过立法确认当代人代表后代人进行起诉，至于谁适合做代表，笔者倾向于由全国性或区域性的环境保护组织来承担。
3.3 建立检察机关提起公诉制度
由于行政诉讼中原告只能是公民、法人和其他组织，而且只能为了维护自己的合法权益以自己的名义起诉，那么环境行政诉讼由谁提起合适呢？笔者认为检察机关比较合适。首先，检察机关是我国的法律监督机关，对法律的执行和实施进行监督；其次，公共利益与私人权益相比较，诉讼成本较高，多数公民和法人不愿为此进行投入。
3.4 赋予环保团体诉讼代表人的资格
民事诉讼中的诉讼代表人制度完全可以引入到环境行政诉讼中来。笔者认为，可以赋予环保团体诉讼代表人的资格，由环保团体来进行代表人诉讼。其实，在多数情况下，环境违法行政行为中受害人的权益、环保团体的利益与社会公共利益大体是一致的，所以环保团体成为诉讼代表人在法理上并无障碍。如美国和德国等国家的立法和实践中，有关环境保护的代表人诉讼大多由一些环保团体作为代表人提起。
参考文献
［1］王名扬.美国行政法［M］.北京：中国法制出版社,1995.
［2］黄雪锋,吴晔.初探环境行政诉讼之原告资格扩张［J］.法商论丛,2009,（4）.
作者 王秉军