「人走政息」，不仅是人的问题

一旦「政息」成为不可避免的趋势，「人走」只是为其提供了必要条件。因此，不应只考虑如何限制「人走政息」，而应更多地考虑如何提高新政的成功率。

近年来，对地方政府创新中「人走政息」的分析，集中在地方领导视创新为「政绩锦标赛」，因创新带有领导者个人色彩，在地方官员周期性调动下，导致人在政在，「人走政息」。然而，这只是一种表层原因。从政策过程的角度看，「人走政息」实际上是一种政策选择和淘汰过程。如果一项创新得到了民众、地方和中央政府的一致支持，就不会人走政息。

「人走」是考验政策的一种手段

导致一些新政随领导者「人走政息」的深层原因可从以下方面来分析。

从「政」的内容看，一些新政是对现行法规的突破，但现行法规的修改比较困难，导致合法性危机。一旦领导者调走，就失去了地方修改法规的推动力，也失去了敢冒合法性风险坚持创新的力量。

从推动新政的动力看，一些新政与地方政府部门的利益发生冲突，又得不到中央政府的有力支持，造成地方领导者在地方各部门博弈中孤军奋战。例如，一些促进信息公开透明，加强政府监督方面的创新，就面临着地方部门抵制，结局往往是「人走政息」。

从实际效果来看，一些新政解决了某些原有问题，但同时又导致了一些新问题。当这些新的问题比原有的问题更加严重而又得不到及时解决时，新政就会失去民意的支持，也会失去负责实际执行的一线政府官员的支持。

可见，现有体制下，「人走政息」实际上是政策选择和淘汰过程的一种后续方式。某种意义上，「人走」可被看做是考验政策的一种手段。一旦「政息」的要求成为不可避免的趋势，「人走」只是为这种趋势的实现提供了必要的条件。因此，不应只考虑如何限制「人走政息」，而应考虑如何提高新政的成功率。

破解「下面赞扬声、中间争议声、上面不吱声」

由上可知，我们需要建立一种符合法治要求，且具有政治可行性的规范化的地方政府创新机制。这种创新机制至少应当符合以下四方面要求。

规范要求，政府创新与法律体系的规范性要求相结合。地方政府创新必须具有合法性，其体现在：政府创新尽量以法规、文件方式明确加以规定，并有明确的实施细则，使得执行者有法可依；地方政府出台的新规不能违反现行法律；地方新规在出台前必须与原有的政府法规和规章相衔接，避免「双向交通规则」或「异体排斥」效应。

政治要求，「自下而上」与「自上而下」相结合。回顾中国成功的地方政府创新，往往是由中央政府先给予方向性的指导意见，地方政府再进行探索和尝试，比较成功的尝试得到中央政府的肯定，并向全国推广。相反，一些不太成功的地方创新，往往会陷入「下面赞扬声、中间争议声、上面不吱声」的尴尬。

程序要求，个人开拓与群体共识相结合。地方政府创新的程序规范应当包括几方面：建立利益和主张的表达程序，征求各种不同利益群体的多样化要求，防止「沉默的螺旋」效应，采取「异议优先」的听证程序；建立不同主张的对话机制，使各种不同意见的争论公开化，让各方充分表达，又能相互限制；建立冲突利益的整合程序，使不同方案通过妥协达成一致；建立实施评估程序，根据评估结果决定是否对新规作进一步的调整、补充和修改。

内容要求，创新与保守相结合。随着法律体系不断完善，地方政府在体制方面创新的空间相应缩小，而更集中于法律的执行方面。正如俞可平所说：「政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良，其工具性意义大于价值性意义」。（作者常健系南开大学周恩来政府管理学院教授）

作者 常健 郭薇