聚焦对纪检机关的最严格约束和监督

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上以「纪检监察机关要接受最严格的约束和监督」，对锻造纪检监察铁军提出新的更高要求。

「各级纪委要解决好『灯下黑』问题」「要在强化自我监督、自我约束上作表率」「要接受最严格的约束和监督」……党的十八大以来，习近平总书记始终强调并重视纪检监察机关和纪检监察队伍建设，这次讲话，更是把加强纪检监察机关和纪检监察队伍建设要求提升到最高级别。

在北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明看来，习总书记这次的新提法可能是基于目前依旧严峻的反腐败形势。可以预测的是，对于违纪的纪检监察干部的查处力度将持续增强。

严查害群之马，十大「内鬼」首次被点名

廉政了望·官察室记者注意到，在习总书记对纪检监察机关提出「最严」要求后，中央纪委发布了《锻造新时代纪检监察铁军》的文章，提到惩治「害群之马」必须形成高压警示震慑，还首次点名提到了十八大以来中央纪委查处的十大「内鬼」。

这十大「内鬼」来自中央纪委的有 7 人，另有 3 名来自地方，分别是辽宁省纪委原副书记、省监委副主任杨锡怀，吉林省纪委副书记、省监委副主任邱大明，哈尔滨市委原副书记、纪委原书记姜国文。

在这 10 人中，省部级官员有 3 人，厅级官员有 7 人。「这些『内鬼』有一些共同点，比如级别高、人脉广，深耕纪委系统多年，参与查办过一些重案要案。」一名市纪委干监室主任对记者表示。

这里面落马的刘建营曾任中央纪委第十一纪检监察室原副局级纪律检查员、监察专员，也参与查办薄熙来案、白恩培案等多起大案要案，曾因表现突出被视为优秀工作骨干。

另一个值得注意的「内鬼」是邱大明。邱大明案是国家监察体制改革后查处的首起省级纪委监委领导干部案件。当时，中央纪委国家监委在对吉林省政协原副主席王尔智的违纪违法线索调查过程中发现有「跑风漏气」现象，从而分析锁定了邱大明。距离宣布被调查时，邱大明已经在纪检系统深耕了 12 年。

根据中央纪委披露的细节显示，这些「内鬼」不仅在任职经历上具有共同点，在违纪违法行为上也有共通之处。廉政了望·官察室记者梳理发现，利用职务牟利，是这些干部落马主因。

「这类干部伤害的是廉洁肌体。」北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水解读称，一旦纪检监察干部出问题，其影响会更恶劣，危害也会更严重，会让目前所取得的正风肃纪成果受到社会质疑。他认为，此次习近平总书记提出的「接受最严格的约束和监督」，是纪检监察机关做好本职工作的需要，也是推进全面从严治党的需要。

严防「灯下黑」，各地健全内控机制

一个个「内鬼」被查处的背后，是自上而下的制度建构。

任建明认为，防止「灯下黑」，成为这几年纪检监察机关加强自身建设的一个重要任务。从中央纪委国家监委到地方各级纪检监察机关制定了多项措施，健全内控机制，比如建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度以及回避制度、离岗离职从业限制制度等。此外，中央纪委机关和地方纪委还专门设立了干部监督室，健全内控机制。

对标高要求，各地纪委系统也从制度架构层面进一步探索内部监督的新形式。

2019 年 7 月天津市纪委监委出台了《天津市纪检监察系统内部督查工作办法（试行）》，明确内部督查的机构、内容、程序和方式、整改和成果运用等。将内部督查分为常规督查和专项督查，同时明确了听取汇报、个别谈话、受理举报、调阅材料、延伸督查、带案督查等督查方式。同一时期，青海省纪委监委制定出台了《青海省纪检监察系统内部督查办法（试行）》明确督查对象，每年开展 2 至 3 轮督查，实现内部督查全覆盖。

与天津、青海类似，贵州、甘肃、重庆等多地也出台了内部督查办法，规范内控机制。

「党的十八大以来，从设立纪检监察干部监督室到分设监督检查室与审查调查室，出台一系列内部监管制度，都彰显了用制度管权管事管人的理念。」庄德水认为。

「干部监督室是纪委监委内部专责监督的部门，主要职责是监督纪检监察干部、处置涉及纪检监察干部的问题线索。」某市纪委干部监督室负责人告诉记者，截止去年底，当地对 6 个区县纪委监委、25 个纪检监察机构开展了纪检监察系统内部督察，处置纪检监察干部问题线索 35 件，组织处理 9 人，立案调查 5 人，其中 1 名县级干部被移送司法机关。在查处的纪检监察干部案件中，问题多集中在失职失责方面。

该负责人表示，在内部督察中，干部监督室针对各单位存在的问题提出了整改意见，并对被督察单位的班子成员进行了精准画像，强化对区县一级纪委监委领导班子的监督管理，这在一定程度上提高了纪检监察干部的自律意识。

但目前而言，针对案件办理的监督这方面，还有进一步提升的空间。

「强化对案件办理的监督是避免跑风漏气的关键。」该负责人表示，针对这一方面，干部监督室已与案件监督管理室联合开展对留置中心和「走读式」谈话的监督检查，逐步探索对案件查办全过程的监督方式。

在一些专家看来，现有的内控机制部分解决了纪检干部的日常监督、工作规范上的问题，但在具体操作中仍存在监督效果不理想的难题。

「最」字当头，亟需加强外部监督

「尽管目前纪检监察机关在机制上采取了『监督、审查、案管、审理』相对分离等措施，但本质上还是一种内部监督。」任建明表示，实际上一种权力能不能得到监督，主要是看外部监督，内部监督只是起一个配合作用。

「从这个层面上说，纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，主要还是得加强社会监督、群众监督。」任建明认为这两种监督是重要的外部监督方式，是纪检监察机关正确行使权力的保障。另外，纪检机关应接受舆论监督，确保公开透明。重要的是，办案全过程要接受第三方质询，不能仅仅是搞内部循环。

「接受最严格的约束和监督，加强外部监督，并非是干扰纪检监察机关的内部运行，恰恰相反，通过严格的约束和监督，促使纪检监察各项工作更加的规范化科学化，从而实现高质量的发展。」庄德水认为，在这种情况下，应把好纪检监察干部的入口关，加强对其的业务培训，从而提高其依法依纪依规履职的能力。在制度建设层面，要减少办案人员的自由裁量权，从而保证用法治思维、法治方式来推动法治工作。

在多名专家看来，要解决「监督者更要接受最严格的监督」的问题，并非一日之功，在制度设计上，尤其考验纪检监察机关的智慧与决心。相信随着反腐败斗争的持续深入，一个更加完善的反腐败体制也将形成。

作者 许然