从管到治，社会治理十年蝶变

「以前这里修修补补好多年却始终治标不治本。」河南省郑州市管城区平等街社区如今是一处高颜值「明星社区」，住在这里的谢阿姨回想起小区改造前的种种情况还是感觉闹心。平等街社区原本是该市典型的无主管老旧楼院集聚区，多年来积累了路面黄土裸露、路灯损坏、排水设施老化等各种问题，始终得不到妥善解决。

直到 2019 年，郑州市老旧小区改造推进到该社区，辖区街道多次召开楼院居民代表座谈会和家门口意见征求会。起初一些居民仍对改造保持观望，社区发挥老党员、志愿者的先锋模范作用和带头示范作用，激发大家「共建、共治、共享」的意识，让居民共同负责工程监督、共同参与日常监督。该社区居民楼院终于完成整体大规模翻修，违建、管线入地、房屋漏水等长期问题获得解决。在居民的提议下，该社区还新建了游园和微景观，成了「打卡地」。

社会治理是国家治理的重要方面，基层社会治理是根基。党的十八大以来，我国主动适应新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新任务新要求，持续推进从「社会管理」向「社会治理」的深度转型，围绕加强和创新社会治理进行了一系列重要探索。一字之变的背后，是从理念到方法论的质变。

「制」——理念之变

党的十八大以来，我国社会治理体系经历了一系列发展和探索，党中央坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，大力推进社会治理领域改革创新。

2013 年 11 月，党的第十八届三中全会首次提出「社会治理」概念。2016 年 3 月出台的「十三五」规划，将加强和创新社会治理正式纳入。

党的十八大、十九大报告均明确社会治理由「党委领导、政府负责」，社会和公众分别作为协同者和参与者，在党委政府的决策部署下依照法律有序地参与治理。

十年间，从「管理」到「治理」，从探索到转型，社会治理不断朝现代化方向迈进。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员刘理晖认为，目前已经形成以基层治理、矛盾化解、治安防控、公共安全、社区服务为五大主要内容的社会治理工作体系。

从「管」到「治」，究竟变在哪里？首先在行动理念上，要实现从管理到服务的转变，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作；在行动主体上，要从过去政府一元化管理体制转向政府与各类社会主体的多元化协同治理体制，推动政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动；在行动取向上，则要从管控规制转向法治保障。

十年来，各地响应中央号召，按照顶层设计推出因地制宜的社会治理制度。

比如，江苏省南京市在社会治理领域取得多个「第一」：推出全国首部城市治理领域的地方标准、全国首部以促进市域社会治理为主题的地方性法规。

广东省广州市充分发挥法治在基层治理现代化中的规范、引领、推动和保障作用，不断提升基层治理法治化水平，在全国首推「广州公法链」「广州法视通」，「线上 30 秒、线下半小时」的公共法律服务生态圈基本形成。

四川省成都市在全国首创市委城乡社区发展治理委员会，该机构专门负责统筹推进城乡社区发展治理改革工作，探索打破「九龙治水」格局，更有效、更快速地协调解决社区问题。

「从『社会管理』到『社会治理』，这些年的发展，体现出观念的更新，也反映出社会治理的主体多元化、手段多样化，折射出我国社会治理水平的大幅度提升。」中国人民大学法学院教授杨建顺说。

「治」——方式之变

社区是社会治理的重要基石。十年来，居民的主人翁意识空前增强，「居民议事会」「居民自治小组」等居民自治组织贯通社会治理的毛细血管。

位于成都市城南的麓湖公园社区被湖水环绕，水景观是该社区的一大特色。不久前，该社区居民组成的水质监测小组自发进行了又一轮的水质监测。

「我们把监测重点集中在大家平时反映问题比较多的地方，比如湖边可能会存在一些排污现象，或者个别居民把污水管和雨水管混在一起雨污同排。」入住该社区两年多的褚先生是水质监测小组的核心成员。

该社区内的水环境有专门的企业负责监测和维护，为强化第三方监测，今年 4 月，褚先生等几位居民向社区基金会提交了关于麓湖居民参与式水质监测倡议的议案。在社区的鼓励带动下，居民们通过开展调研，进行水质监测调研报告解读以及湖区、公园区水质监测点位实地勘探，最终形成的水质监测方案获得通过，并申请到 4 万余元「幸福资金」。5 月，居民参与式水质监测落地行动正式启动，水质监测小组正式诞生。目前该小组招募到十几名关心水质的热心居民，由 5 名核心成员轮流组织小组活动的实施。

换作以前，这种居民们自己「说了算」的事，几乎是「不可想象的」。褚先生回忆起数年前，自己在另一小区居住，彼时居民们苦恼于消防通道被挤占、风貌环境待改进等问题，只能被动等待辖区或有关部门层层传达，再解决处理，「不像现在，居民们越来越有主人翁的意识，并能行使自治、共治的权利」。

「社区需要居民共建、共治、共享，居民自治不是一句空洞的口号。」麓湖公园社区党委书记王燕说，「居民有内生动力，愿意付出自己的业余时间，投入到跟自己切身利益相关的问题上，也让我们看到一个人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体正在麓湖公园社区逐步形成。」

社区也是人民民主的「根系」，居民自治孕育着足以影响国家立法机构决策的能量。

2019 年 11 月 2 日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，首次提出「人民民主是一种全过程的民主」。虹桥街道办事处基层立法联系点是全国人大常委会法工委 2015 年在全国设立的首批基层立法联系点之一。

7 年来，虹桥街道基层立法联系点在 16 个居民区和 50 家区域单位内设置了「基层立法信息采集点」，聚集起 420 名信息员、15 家顾问单位和 15 个类型的专业人才库。其中，一些社区居民自治小组被授牌为基层立法联系点信息采集点。目前，联系点一共完成 67 部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议 1300 余条，其中 101 条建议已被采纳。

「我们希望基层立法联系点形成人人参与、人人传播、人人出彩的平台，让小社区承载着大使命，基层街道体现出大民主。」长宁区虹桥萍聚工作室党支部书记、全国人大代表朱国萍说。

「智」——技术之变

十年来，互联网、大数据、图像识别等现代智能技术成为基层社会治理现代化的重要工具。

「路边有树倾倒，请前去查看。」浙江省龙港市华中社区的智慧社区系统操作员卢婉珍向就近的网格员郑女士发起视频会议，向其「派单」。郑女士立即前往查看，将倒掉的树木重新栽种好。卢婉珍则通过一块大屏幕实时跟踪网格员的活动轨迹，不久后就收到了办结信息。

透过这一块大屏幕，即可统筹全社区大小事，涵盖高空巡检、水质监测、危房监控、智慧垃圾桶等十多项功能，就像一个缩小版的城市大脑。华中社区的智慧社区系统是龙港市数字化改革赋能基层治理的一个缩影。

2022 年是龙港市撤县设市的三周年，也是该市实施行政体制扁平化改革的三周年。该市只设置了 15 个党政部委办、1 个群团工作部及 6 个事业单位，机构和人员数量只有同等规模县市的五分之二。

华中社区党总支书记冯亦科介绍，全市实施行政体制扁平化改革后，各级都或多或少存在人手紧张的情况，但随着社区智慧系统的引入，实现「人手不足，科技补足」。以往网格员出去巡查一次至少需要半天，但凭借社区智慧系统，只需要分片按固定轨迹巡查，工作更为高效。

「龙港市行政体制扁平化改革的实践过程中，最重要的特色是突出党建引领、智能高效、多元联动的『市管社区』运作模式。」温州大学法学院行政管理系讲师张鹏认为，数字化技术平台建设显着提高了群众办事的质量和效率，透过数字化助推「市管社区」扁平化治理迭代升级。

近几年，浙江省在智慧治理方面一直走在全国前列。近日，浙江省人民政府办公厅印发了《浙江省城乡现代社区服务体系建设「十四五」规划》，提出要深化智慧社区建设，深化物联网、大数据、云计算和人工智能等信息技术应用，推动社区服务领域制度重构、流程再造、系统重塑。推广应用社区微脑等智慧服务平台。同时，该省将加快数字乡村建设，到 2025 年，农村政务通用自助服务一体机覆盖率将达到 100%。

「『一表通』把各种报表都整合了，不仅减少了表格的数量，还汇集了我们需要的各类数据，极大减轻我们填表的负担。」自从 2021 年 6 月浙江省杭州市上城区率先推出「一表通」系统，闸弄口街道天杭社区社工杨女士终于不再疲于应付大量报表，可以腾出更多时间来为居民提供上门服务。

这套系统实现城管、民政、消防等 18 个部门 96 种报表自动生成，为每名社工每月平均节省近 30 个小时表单填报时间，相当于多出 4 天时间走访上门。如今，「一表通」应用场景已在杭州全市推广，实现数据直达、「智」达，让社工、网格员腾出手、迈开腿，更好地参与和完善基层社会治理。

类似的智慧治理实践并非浙江省独一家。比如南京市栖霞区自 2016 年 11 月启动推行「掌上云社区」城市治理模式。历经多轮改革创新，「掌上云社区」已成为帮助政府部门决策，提高政务服务活力，打通基层治理末梢的全域治理平台。

广东省深圳市鼓励福田区大胆探索，让城区治理更智慧，该区获评「2021 中国领军智慧城区」。该区「民意速办」平台上线，在全市率先实现 7×24 小时一次性自助领取营业执照和免费印章等证照物件，让居民生活更便捷。

「实现有温度的社区治理是智慧社区建设的方向。」中国社区发展协会智慧社区工作委员会主任汪碧刚认为，要加大资金投入，构建智慧社区服务平台，强化硬件设施配套，构建统一的数据采集标准，让社区数据活化，在各应用中充分共享。

「志」——社会文明之变

2019 年 1 月 17 日，习近平总书记在京津冀考察期间指出，志愿服务是社会文明进步的重要标志，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道。

十年来，志愿者早已成为多元化社会服务中不可或缺的一股力量，志愿服务成为社会治理中的重要一环。尤其是当前疫情防控以社区为一线阵地，越来越多的居民主动挺身而出，从社会治理成果的享受者转变为奉献者。

2020 年春节，四川省自贡市部分社区因新冠疫情居家留观人员较多，急需志愿者援助。刚手术出院的自贡九七七爱心公益协会党支部书记陈春艳带头报名并带领党员先锋队，承接了该市高新区西湖社区居家留观人员 24 小时值守帮扶任务，30 多名党员志愿者 20 多天轮流坚守疫情防控一线。随后该团队又承接了自流井区春华、梨园社区的封闭管理执勤任务，连续 40 多天承担人员、车辆登记、测体温等工作。

其间，该爱心公益协会募集到 15 吨蔬菜和 3 吨水果送到各疫情防控卡点，同时推出「爱心护航·向逆行者献爱心」志愿服务，一个月免费接送该市医务工作者和新闻工作者近千人次。

「今年正好是协会成立十周年。」该协会会长余灵介绍。2012 年 5 月，余灵偶然了解到农村孩子到城区参加高考交通不便等难题，便发起黄丝带爱心护航志愿服务，组建自贡九七七爱心车队，为农村考生提供定点接送服务，这支爱心车队便是协会的前身。十年来，该协会累计发动 2000 多名志愿者，征集车辆 1500 多台次，免费接送近郊高考学生 3 万多人次，保证考生安全便捷到达考场参加考试。此外，志愿者们参与疫情防控、防灾救灾、扶危济困等公益事业上万件次，常年有 400 多名志愿者、280 多辆车可以参与活动。

「这十年里，我也亲身见证了普通大众志愿服务意识的觉醒。」余灵说，最初，协会只有十余人，刚组建爱心车队时，总有人持怀疑态度。但渐渐地，参与志愿服务成为社会共识，在接受服务、享受服务的同时，很多人也纷纷投入到志愿服务当中来。十年来，协会志愿者的人数壮大了近 30 倍，但壮大的节奏远远没有停止，人数仍在不断地增长。

为了鼓励志愿者参与社会事务和社会治理，中央和地方近年来相继出台一系列政策。

2013 年，广东省出台《关于推进社会工作者与志愿者联动工作的实施意见》，提出在社会服务中构建「社会工作者引领志愿者、志愿者协助社会工作者」的互动服务格局。2015 年，湖南省印发《关于加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》，提出要形成社会工作专业人才引领志愿者共同开展服务的运行体系。2018 年，《民政部关于完善社区志愿服务构建和谐社区的提案答复的函》也提到大力推广「社工 + 志愿者」的工作模式。

近几年，各地逐步推行「三社联动」「四社联动」「五社联动」等机制。其中，「五社联动」旨在打造以社区为平台、以社会工作者为支撑、以社区社会组织为载体、以社区志愿者为辅助、以社区公益慈善资源为补充的现代社区治理行动框架。

「社会治理彰显基层智慧，基层智慧能为顶层设计注入源源不断的能量。」多名受访的基层工作者表示，亲身感受基层智慧的魅力，在社会文明进步中扮演好自己的角色，是一种宝贵的经历。

作者 曾那迦