三种反腐模式的是非得失

　　自从反腐学者李永忠提出反腐模式的三种分类后,这一说法基本为业内人士所接受,但对于究竟该采取何种途径反腐的争论,则莫衷一是。任何一种模式单独运用都有其自身的局限性,综合性的反腐才是一种最优选择。理论上的界定不一定能够完全涵盖丰富而又多变的社会实践,但理论上的探讨有助于我们进一步认清事物的本质,寻找更为有效的工作举措。
　　
　　运动型反腐:被遗忘的民意
　　
　　毛泽东时代的反腐败主要不是靠专门机关,而是靠党和政府自上而下发动和领导的群众运动,靠群众检举揭发来惩治腐败行为。单就反腐败的效果而言,群众运动是非常有效的,对于腐败分子有很大的威慑力。
　　但是,运动反腐有着自身的弊端,容易被社会情绪牵着走,导致政局动乱和经济滑坡,造成社会不稳定,威胁改革开放成果。运动反腐就像割韭菜一样,运动一来,腐败销声匿迹,运动过后,腐败故态复萌甚至蔓延。在现代社会,尽管我们依然能够找到运动反腐的一些非典型模式,诸如高层领导“痛下决心”查处的大案要案,以“人肉搜索”为特征的网络反腐,审计风暴等,但无论如何我们已经很难回到过去那个暴风骤雨般的运动反腐年代了。
　　运动反腐形态在现今社会日趋式微,但一个不争的事实是,在抛弃大规模的、无序的群众运动,规避腐败治理应急性和周期率风险时,我们的很多做法离运动反腐所遵循的基本理念也越来越远。它所强调的尊重民意、发动群众、依靠群众的做法,对于任何社会都有着重要的价值,对强调科学反腐、走群众路线的中国共产党来讲,更是一条不可丢弃的法宝。而运动反腐模式的失宠也给反腐带来了一种外部不经济性:依靠群众反腐这样的价值模式在现代社会不断被弱化,民众力量沦为反腐运动的配角。
　　民众是反腐最坚决的拥护者,腐败不仅侵害公民的实体利益,更根本的是侵害了公民的民主、自由等基本权利,他们惩治腐败的动机最纯粹、最彻底。但是,对民众强烈呼唤的民主、法治改革,不少地方政府和官员在制度及操作层面的回应要么就是蜻蜓点水浅尝辄止,要么就是顾左右而言其他的“鸵鸟政策”。体制内机构费尽心思“炮制”的各种“科学制度反腐体系”中,总是有意无意忽略了反腐败的真正主角——公民,使制度意义上的监督主体处于缺位状态。这是我们在反腐领域缺乏“运动”思维、忽略民意的种种表现。即使是当前十分走红的“网络反腐”个案,在现行的反腐体系下也只能归结为一种被动和偶然的事件。如果没有社会舆论的群情激愤,没有高度集中的民意表达,个体的关注未能转化为一种公共事件,诸如“天价烟局长”之类的腐败分子是很难被打倒的。更有甚者,有的官员蔑视“草根思想”,视网络为洪水猛兽,这是一种危险的信号。网络盛行前的民间反腐,单枪匹马的民间人士面对掌握着公共权力和丰富社会资源的当下权贵,多少有些鸡蛋碰石头的个人悲壮色彩。网络反腐盛行的今天,缺少公共部门和制度体系的撑腰,民间反腐与制度反腐无法进行有效对接,网民反腐的热情和积极性找不到制度化出口,官方反腐的威慑能力必然大打折扣。
　　运动反腐模式带给我们的启发之一是必须保持惩治腐败的高压态势,提高官员的腐败成本和被发现的可能性,从而纠正官员的腐败预期,有效地减小腐败发生的频率。更为重要的是,对运动反腐价值进行再分析,以切实而有诚意的行动增强社会的民主氛围,扩大公民参与、推进基层民主、推行阳光政务,提高民间反腐的主动性和积极性,为群众力量和民间组织参与反腐创造良好的条件。
　　
　　权力型反腐:一种权宜之计
　　
　　权力是一种物质力量,对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量,而必须有相应的物质力量。于是人们有了一种基本认识:对于权力滥用,最符合事物的性质的做法,就是以权力制约权力。
　　在这方面我们并不缺乏成熟的经验和有效的举措,大到中央建立巡视制度,小到村居设立监督委员会,都是以权力制约权力思路预防腐败的产物。在收获不少成效的同时,我们也面临诸多令人尴尬和無奈的现实,比如有时为了达到制衡某种权力的理想状态去人为设计出另外一些权力,由此导致权力体系和机构不断衍生壮大,并引发了“监督者由谁来监督”这样令人头疼的问题。对权力监督进行技术层面的改良在很多时候已经成为了预防腐败的一种路径依赖,可惜的是,在我们付出了很多努力后,反腐败的工作预期目标没有换来理想的现实工作成效,也没有赢得绝大多数群众的认同。在诸如“一把手的监督”等问题上我们提出的那些五花八门、缺乏实效的权力型反腐创意连同腐败分子的贪腐行为一起沦为群众诟病的对象。
　　中央最近出台文件规定县级纪委书记排名列同等资历常委之前,此政策令很多业内人士受鼓舞并受到很高的评价。各级党委推行书记“减副”后,纪委书记被拿掉同级党委副书记的帽子,一度为反腐人士忧心忡忡。这些思想本质上都是官本位反腐败的体现,但不可否认其在当前党情国情下还是有用处的,虽然解决不了根本问题。
　　中国社会长期存在的权力本位是引发官场腐败的一个重要的文化基因。在这种传统观念的影响下,为官者总是挖空心思地拓展自身权力外延,为公权私用打下埋伏,在行使公权时牟取私利;民众办事总是不忘竭尽所能地通过各种利益化的手段与公权实施者取得某种联系,即使是通过正常途径即可办妥的事项,也要自觉或不自觉地笼络一下公权掌控者。人们在抱怨、仇恨公权主体贪婪、腐化的同时,还得违背自身意志去为自己的事情贿赂公权主体,在这个丑陋的潜规则面前,纵使是公权者本身也无法自善其身——公权者也有求助于另一个公权者的时候。政府官员与普通民众所共有的这样一种惯性思维一方面制造了大量公权私用、权力寻租的腐败个案,另一方面又从整体上推动了社会的不公与黑暗,进而形成一种恶性循环。
　　公共权力的“所有权”和“使用权”功能发生分离,就容易导致公共权力的异化。从这个角度来看,按照现代民主法治的思路,强化公权掌控者的代理和服务意识,建设具有强烈公共精神和责任感的公共权力受托者,应该是从根本上进行腐败治理的一条必由之路。
　　
　　制度型反腐:被神话的力量
　　
　　当经济体制改革对腐败的遏制遭遇瓶颈后,人们已无法满足于技术层面上的扬汤止沸,开始寄希望于政治体制领域的反腐改革能够实现对腐败现象的釜底抽薪。随着党内监督条例和反腐5年规划等文件的出台,中国共产党开始将自身的反腐制度建设作为治理腐败的治本之举,被人们视为中国政治领域反腐改革的里程碑事件。
　　但是,这些年,各级党政机关、各行各业发布的反腐倡廉的文件、通知等数不胜数,制度型反腐未能体现出治理腐败的“特效药”功能,一方面是因为我国的体制改革发展不均衡,经济体制改革方面奋勇直前、大刀阔斧,而政治体制改革却步履蹒跚、顾虑重重。另一方面,过分迷信制度的自发作用,制度反腐神话给我们制造了过高的预期。制度万能论常常让我们不切实际地对任何问题都渴望通过“建立制度”来加以解决,于是制度反腐陷入了一场轰轰烈烈的泛制度化运动中。言必称“制度不健全”,为反腐不力提供了良好的理由和借口。颇具讽刺意味的是,因反腐败制度力不从心而陷入窘境之后,人们就很容易走向对反腐败制度的不信任、甚至是否定的被动局面,从一个极端走向另一个极端。
　　从现实来看,以制度建设为突破口进行反腐似乎已为主流意识所接受,成为一种比较明确的方向和选择。但是,对制度的过分依赖常常会造成制度失灵。我们需要关注的重点,是制度反腐思路所面临的局限、困惑,进而寻找到解决问题的办法。
　　设计制度重要,执行制度更重要。过多空洞的口号倡导拔高了公权掌控者的人性觉悟和自律定力。寄希望于官员自觉执行制度,显然是很天真的,必须体现强制性。由于执行制度不落实,缺少刚性约束力和钳制功能的“游戏规则”导致反腐制度下降到与道德守则同等的地位,一方面使反腐斗争缺乏真正意义上的法律依据和手段,腐败分子在与反腐制度的博弈中往往处于主动地位;另一方面,制度的模糊性和软约束所形成的可有可无、可遵守可不遵守状态,造成人们思想的极度混乱,对一些现象失去了辨别是与非、罪与非罪、违法与合法的能力和预期。如果没有科学合理的组织体系作支撑,反腐条条款款即使制定得再多,规定得再详细,也如同一纸空文,很难起到什么作用。更为重要的是,解决国民诚信理念和规则意识普遍欠缺所导致的制度不落实问题,则是制度反腐永远也绕不过的门槛。
　　

作者 刘华军