不见面审批：行政审批制度改革的「江苏品牌」
新时代的江苏改革脉动
今年，恰逢改革开放 40 周年。回望波澜壮阔的改革历程，中国人民用双手书写了国家和民族发展的壮丽史诗。江苏一直是改革开放的前沿阵地，无论是乡镇企业异军突起，还是外向型经济迅勐发展，或是张家港精神传遍神州，都是这一巨大变革的生动缩影和真实写照。
当前，江苏正处在高质量发展的重要关口，必须推动思想大解放，用改革的办法推动发展质量的全面提升，才能肩负起在新时代为全国探路的重大使命。省委书记娄勤俭强调，全面深化改革要以高质量为目标定位，力争改革取得突破性进展、走在全国前列。
新时代推进改革再出发，江苏坚持在大局下谋划、大势中推进、大事上作为。行政审批制度改革、开放型经济体制改革、农业农村改革、环境保护制度改革、科技体制改革等领域亮点频出，苏州工业园区、华西村、徐工集团等重大典型持续发力，让人们感受到新时代的江苏改革脉动。
2018 年 5 月 15 日，中办、国办印发了中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，向全国推广了江苏「不见面审批」改革等 6 项优化审批服务的经验做法。
2017 年以来，江苏大力推进「放管服」改革，把「不见面审批（服务）」作为重要抓手，努力使之成为全省普遍的制度安排，做到「不见面」是原则、见面是例外，进一步优化营商环境。在省委、省政府的推动下，「不见面审批（服务）」改革成效初步显现，企业办事容易了，群众办事方便了。李克强总理十次批示肯定，国务院第四次大督查进行通报表扬。人民日报头版头条介绍我省做法，中央电视台「新闻联播」等多次宣传报道「不见面审批」模式。2018 年，省信息中心的调查显示：83.1% 的企业认为我省「不见面审批」为企业带来了便利。3 月 28 日，中央全面深化改革委员会审议并推广了我省「不见面审批」改革等 6 项审批服务便民化举措，这进一步激发了江苏人着力打造行政审批改革「江苏品牌」，为高质量发展走在前列提供有力保障的热情。
一、强化对「不见面审批（服务）」改革的认知
「不见面审批（服务）」改革充分体现了「以人民为中心」的发展思想。在推动「不见面审批（服务）」改革的过程中，要牢记「让企业创业受尊重、百姓办事不求人」的目标追求。坚持系统化推动改革的思路，形成各部门合力推动改革的氛围，充分发挥「1+1>2」的功效。坚持「以人为本」的思想，一切从方便企业和群众的角度出发，尽可能地为企业提供便捷服务，让群众省心、放心、安心。
「不见面审批（服务）」改革是政府对外部权力行使方式的优化。政府部门对企业、自然人、社会组织行使的行政许可，就其法治的本质要求，就是公开、透明、全程受人民监督，除极少涉及国家安全、保密事项是例外。「不见面审批（服务）」改革是指政府部门在企业和群众申请材料齐全、符合法定受理条件的情况下，通过信息共享、联合审查、网上办理、统一服务等方式，实现审批人员与行政相对人从提出申请到作出决定、送达办理结果文书的全过程「不见面」的审批模式。从本质上说，行政机关对外部权力事项的名称、内容、行使方式等要素都应向社会公开，继而通过「不见面审批」方式为企业和群众提供便捷、高效的服务。现代识别技术的发展为「不见面审批」奠定了基础，如防伪、安全、保密、个性化等，可通过视频连线、人脸识别、U 盾身份认证等技术判断人员身份，锁定当事人，实现「不见面」，从而最大限度提升行政相对人改革的获得感和满意度。
「不见面审批（服务）」改革是提高审批效率，铲除设租寻租土壤的有效手段。群众反映，「一个端口就是一道关卡」，「一枚印章就是一个人情债务」。推动「不见面审批（服务）」改革，通过统一的审批平台实现信息共享，通过相对集中行政许可权改革、多图联审、多评合一、区域评估等简化审批环节，通过信用承诺减少审批材料，从而最大程度提高审批效率。同时，审批事项力求网上全程办理、全程留痕、全程监督，有利于割除与审批发证关联的不当利益，扎紧织密制度笼子，从源头上减少权力寻租的空间，有效预防腐败问题的发生。
「不见面审批（服务）」改革是多部门权力的全面互动。行政审批通常针对的是一个企业的创立或者群众的办事等，往往要面对因改革不到位而导致的行政权力的分割、网络端口的封闭和「马路警察各管一段」的困扰，致使一个完整的政府权力系统被支解成「时间长、盖章多、中介多、材料多、收费多」等「一长四多」状况，进而为规避风险就需要企业、个人「来回跑、多头批」。「不见面审批（服务）」改革是一项系统工程，核心内容是「网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面」。这项改革不是某个部门的单项改革，而是各部门协同联动、共同推动的一项改革。「网上办」需要各部门信息共享，要做到信息共享就必须打通各部门信息专网，实现数据交换；「集中批」「联合审」「区域评」需要各部门整合现有职能，实现审批流程再造、重组。总之，整个改革工作需要各部门相互促进、系统化推进。
二、推动「不见面审批（服务）」改革的探索
在推动「不见面审批（服务）」改革的过程中，注重审批全链条的整体推进，通过突破重点、攻关难点，最终形成改革的集成效应。「网上办」是「不见面审批（服务）」实现的主要形式；不能「网上办」的，通过「代办制」「快递送」实现「不见面」；「集中批」「联合审」「区域评」能够最大限度地优化审批流程、推进信息共享，最大限度地减少需要见面的事项和环节，是实现「不见面审批（服务）」的重要举措。这些方面相互影响、相互促进，是全方位推进「不见面审批（服务）」改革的有机整体。相对企业和群众办事需求而言，面对多个部门的行政许可，应视作为一个系统，在这个系统内如何优化组合、如何更有效率、如何更好地监督，需要各方面的整体联动。
加快推进全程网上办理，变「面对面」为「键对键」。为加快推进「不见面审批服务（改革）」，认真抓好江苏政务服务「一张网」建设，将全省 13 个设区市、96 个县（市、区）和省直 65 个部门的政务网整合成全省统一的政务服务网，实现政务服务信息系统互联互通，打通「围墙」，由分散的、独立的政务服务信息系统变成互联互通、业务协同、信息共享的「大平台」。2017 年 6 月 28 日，江苏政务服务网正式上线运行。目前，省市县三级绝大多数审批服务事项都能够网上办理。南通市依托政务服务网国税旗舰店为依托，以江苏电子税务局为平台，推出 8 大类 200 余项线上服务，行政许可事项办理全面实现「不见面」，其他服务事项线上办理率达到 80%。2017 年 4 月，南京市栖霞区率先启动「不见面审批」工作，通过市场主体「不见面审批系统」，仅用 20 分钟就办出全国第一张「不见面」营业执照，并通过快递直接送达本人。无锡市住房公积金管理中心与腾讯合作开发「实名 + 刷脸」的身份认证系统，在省内率先实现在线认证，申请人不用到柜台当面签订协议即可完成身份认证。
积极推动集中高效审批，变「多枚章」为「一个章」。在首批南通、苏州工业园区、淮安盱眙县、盐城大丰区 4 个国家级试点的基础上，2017 年在苏州、无锡等 4 个设区市和南京江北新区，张家港、江阴等 7 个县（市、区），南京经济技术开发区等 19 个省级以上开发区开展第二批改革试点工作。全省共有 5 个设区市、17 个县（市、区）、27 个开发区成立了行政审批局，实现了 13 个设区市全覆盖。试点地区按照「撤一建一」的原则组建行政审批局，将市场准入、投资建设、复杂民生办事等领域的行政许可权划转至行政审批局行使，实现相关领域「一枚印章管审批」。当前，第三批试点工作也在有序开展。
大力推行联合评审，变「接力跑」为「齐步走」。省政府办公厅出台建设项目「多评合一」「多图联审」的指导意见，全省工业生产建设项目基本实现 7 个工作日完成审图，40 个工作日完成评估。截至 2018 年 4 月，全省建设项目开展多图联审项目达 6865 件，多评合一项目达 1030 件。泰州市推动「大数据 O2O 审图云平台」建设，实现「网上办、联合审、不见面」审图新模式。目前，共受理审图项目 1578 个，完成闭合审查项目数 1367 个，为企业节约直接投资成本 1000 万元以上，节约工作时间在 5000 个工作日以上。巨腾电子科技（泰州）有限公司管理部负责人介绍：「巨腾二期项目，建筑面积 15 万平米，施工图纸有近千张。通过审图平台上报之后，只用了 12 天，就完成了图纸审查，提高了效率，加快了建设进度。」
积极探索区域评估试点，变「独立评」为「集中评」。省政府办公厅出台《以「区域能评、环评 + 区块能耗、环境标准」取代能评环评工作机制试点工作的方案》，在环评、能评、安评等方面，探索开展区域评估，取代区域内每个独立项目的重复评价。连云港连云区通过政府买单、企业共享，投入 110 多万元编制了连云经济技术开发区地质灾害危险性评估、社会稳定风险评估、地下水水质监测等区域性评估报告，评估结果开发区内项目全部共享使用，节约了项目落地时间，减轻了企业负担。截至 2018 年 4 月，全省建设项目开展区域评估达 184 件。
全面推行企业投资「代办制」，变「企业办」为「政府办」。在全省开发区、高新区、乡镇（街道）率先推行企业投资建设项目「全程代办」制度，由各地公布代办事项目录，组建专业化代办队伍，为企业提供无偿帮办服务。截至 2018 年 4 月，全省代办项目达到 8964 件。南京市江宁区首创「预审代办」制度，全区总投资 1047 亿元的 113 个项目，节约 4 亿多元成本。南通市在全市 101 个街道（乡镇）全部组建代办队伍，普遍建立首问负责、限时办结、服务承诺等代办制度，为群众免费跑腿，2017 年共代办投资建设项目 1500 多件。
加快推行审批结果「不见面」送达，变「少跑腿」为「不跑腿」。江苏邮政 EMS 快递服务已进驻全省 121 个政务服务中心，实现省市县三级政务服务中心全覆盖。群众和企业可自主选择政务服务办理材料上门快递揽收和办理结果快递送达服务。2018 年以来，全省各级政务服务中心寄递审批结果 150.6 万件。连云港灌南县国税局积极推动税务发票区域集中配送，自 2017 年 6 月以来，已经有 9767 户次的纳税人从中受益，占领用发票纳税人总户次的 70.64%。江苏汤沟两相和酒业有限公司财务总监介绍，实行发票区域集中配送以来，他再也不用为安排人员去县国税局办税服务厅领发票而发愁，腾出了人手，节约了办税成本。
三、深化「不见面审批（服务）」改革的展望
省级层面行政许可事项力争全部做到「不见面」。目前，我省省级层面现有行政许可事项 309 项，对于法律法规没有规定必须「见面」的事项，我省将全部做到「不见面」；对于法律法规要求「见面」的事项，力争通过现有科学技术做到「不见面」，最终实现省级层面行政许可事项全部「不见面」。其他具有审批性质的行政确认、行政奖励、行政给付、行政征收、行政其他等 5 类行政权力事项，能够做到「不见面」的也要做到「不见面」。
涉及「3550」改革事项全部实现网上办理。2017 年以来，我省大力推动「开办企业 3 个工作日内完成、不动产权证 5 个工作日内完成、工业建设项目施工许可证 50 个工作日内完成」的「3550」改革，取得了显着成效。2017 年市县简政放权创业创新评价结果显示，我省开办企业、不动产交易登记、建设项目施工许可平均需要 2.13 个工作日、2.46 个工作日、29.63 个工作日，全省「3550」达标率为 97.9%，改革目标已经基本实现。下一步，我省将以「不见面审批（服务）」改革为契机，推动涉及「3550」改革事项全部实现网上办理，打通各部门业务专网，实现信息共享，从而进一步提高审批效率。同时，通过信息化手段，固化各地「3550」改革举措，实现「3550」改革常态化，确保 2018 年各市县全面实现「3550」改革目标。
「不见面审批（服务）」改革要结合本轮机构改革协调推进。目前，「不见面审批（服务）」改革都是各部门通过优化审批流程、推动信息共享等举措实现。下一步，我省以机构改革为契机，对相关部门的职能职责等参照「不见面审批（服务）」改革的成效和举措重新核定，通过机构改革固化改革成果。按照「集中高效审批—综合行政执法—强化监管服务」的要求，初步构建起以权责清单为核心的阳光高效审批体制、以信用监管为基础的综合有效监管执法体系和以群众需求为导向的简约便捷公共服务模式。同时，进一步扩展营商环境的评价指标，增加供电、纳税、贷款、贸易便利化等指标；复制国家级开发区、经济发达镇简约高效的体制机制，实现省级以上开发区一层全链审批、乡镇扁平管理服务，力争让百姓少办事跑腿、不跑腿，让企业办事少见面、不见面。
（作者系江苏省编办、省审改办主任）
作者 俞军