农民住房财产权抵押贷款的仪征试点
2015 年，经全国人大授权，59 个农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）暂时调整实施《物权法》、《担保法》中关于「集体所有的宅基地使用权不得抵押」的法律规定，允许开展农民住房财产权抵押贷款。两年来，仪征作为试点地区之一，市委市政府高度重视，立足于盘活农民、农村资产，放眼于深化农村金融改革创新，促进农业适度规模经营和发展方式转变，充分结合实际，把握机遇，先行先试，积极探索，试点工作迈出了坚实步伐。
试点工作取得积极成效
仪征是南京、镇江、扬州之间的一座节点城市，总面积 857 平方公里，辖 9 个镇，人口 56.5 万人。2008 年，仪征成为江苏省首批农村信用体系建设试点地区，2014 年列入全国农村信用体系试验区。在此基础上，2015 年，仪征申报入选全国农民住房财产权抵押贷款试点县（市），在试点过程中不断总结经验、锐意创新，抵押贷款工作取得积极成效，主要体现在以下三个方面：
信贷支农形式多、力度大。紧扣发展和群众需要，组织开展农村土地承包经营权、林权、农民住房财产权「三权」抵押贷款工作。截至今年 3 月末，农村土地承包经营权抵押贷款累计发放金额 5670 万元，余额 1688.75 万元；林权抵押贷款累计发放金额 3500 万元，余额 1000 万元；农民住房财产权抵押贷款累计发放 495 笔 8208.73 万元，余额 4364.52 万元。按照贷款用途分：用于按揭购买农民住房 463 笔 7022.73 万元，余额 3444.52 万元；用于个体工商经营性贷款 21 笔 866 万元，余额 680 万元；用于农业生产 9 笔 270 万元，余额 190 万元；用于消费 2 笔 50 万元，余额 50 万元。
产品创新速度快、反响好。针对新型城镇化背景下农民集中居住区建设加速的实际，在试点前农民住房财产权抵押贷款无法进行抵押担保情况下，及时研究探索。2009 年，率先结合农民集中居住区建设，出台《集体土地房屋担保登记管理办法》，明确抵押担保登记、贷款违约处置等具体措施；农村商业银行设计开发「生态家园按揭贷」产品，在房产证尚未办理到位情况下，通过「农户 + 银行 + 政府」模式，至相关部门办理担保登记，明确受益人为银行，借鉴房产按揭还款方式，为搬迁入住集中居住区的农民提供住房贷款支持，让搬迁农户享受与城市商品房按揭贷款一样的金融服务，农民反响强烈。目前，累计发放「生态家园按揭贷」380 笔 5561.5 万元，受益农户 370 户，余额 2854.6 万元。
促农增收沉到底、盖到边。深入推进试点工作，以改革发展的思维，着力研究解决深层次问题。积极建立完善产权登记、评估、抵押等一体化服务体系，农村资源得到充分盘活流动，信贷资源回流明显，农村创业主体贷款难、担保难、融资难等各种突出问题得到有效缓解，新型经营主体规模不断扩大，生产经营和农民生活条件得到改善。比如，新集镇农户赵根以农房抵押贷款 30 万元，解决了畜禽养殖场企业资金周转问题；马集镇农户王旭峰从事农田复垦土方工程，以农房抵押解决经营性需求 35 万元；陈集镇农户周林夫妻从事超市经营，以农房抵押贷款开设第 2 家超市，夫妻俩年收入超过 20 万元，等等。2017 年，仪征新增农民专业合作社 28 个、家庭农场 100 家，农村居民人均可支配收入 19092 元，同比增长 9%。
信用建设氛围浓、成效显。围绕农民住房财产权抵押试点，推动农户及农村经济合作组织基础数据库平台建设，开发完成「农户及农村经济合作组织信用信息管理系统」，评定信用农户 8.2 万户、信用镇 10 个、信用村 101 个。建立信用惠农机制，开辟信用贷款绿色通道，实行「一次授信、随用随贷、余额控制、周转使用」，辖内涉农金融机构向农户发放无担保、无抵押、基准利率小额信用贷款 15617 万元。随着信用环境优化，涉农金融机构不断加大乡镇网点建设，农村网点占全部网点的 70%，其中农行大仪网点开业，成为农行在苏中地区首家「返乡」网点。近年来，更多信贷资金不断流向「三农」领域，截至 2017 年末，仪征涉农贷款余额 294.81 亿元，比年初增加 41.13 亿元，同比增长 16.21%。
试点工作的主要做法
全面强化组织领导，建立健全制度体系。在农民住房财产权抵押贷款试点方面，仪征具备一定的工作基础。为此，市政府进一步强化组织领导力量，落实金融办、农工办、人行、国土、房管等部门参与组成专门工作小组，进行制度设计和政策储备，以市政府文件出台《仪征市农民住房财产权抵押贷款全国试点县建设实施方案》，涵盖组织架构和机制建设、配套措施完善、评估处置机制、政策支持、统计监测和宣传引导等各个方面；同时配套出台《仪征市农民住房财产权抵押贷款管理办法》、《仪征市农民住房财产权抵押贷款风险共担机制办法》，从贷款管理、登记抵押、抵押物处置、风险缓释及补偿等方面明确具体措施。建立联席会议制度，市政府主要领导牵头，定期不定期召开专题会议，协调问题，保障试点工作有力推进。
推进确权颁证工作，完善农房评估机制。为唤醒农村「沉睡资产」，仪征从 2014 年开始以农村产权制度改革为核心，成立了仪征市农村产权制度改革工作领导小组，统筹指导、协调全市农村产权交易工作。明确农工办牵头，制定实施农村产权交易管理办法、指导意见，成立权属清晰、流程规范的农村产权交易中心，畅通农村资产资源流转变现渠道。2016 年，围绕实现农民住房财产权「有权必有证，权证可抵押」的试点目标，由国土局牵头，全力推进农民住房财产权确权颁证工作，截至目前，完成农民住房财产权确权颁证率 95% 以上。同时，在产权改革和交易平台保障基础上，农户凭农房产权证向银行申请贷款，由借贷双方参照农民集中居住区安置房销售价格，根据使用年限和建造价格等协商确定农房价值，或选取第三方房地产评估机构进行农房价值评估，有效解决了农房资产的评估问题。
明确抵押贷款细则，建立风险补偿机制。按照《仪征市农民住房财产权抵押贷款管理办法》，参加试点的仪征农商行等金融机构制定管理办法，其中，贷款利率参考人民银行同期、同档次基准利率，结合借款人实际执行优惠利率；贷款期限 2-5 年不等，最长可达 8 年；抵押率综合考虑借款人的资信状况、偿债能力、贷款期限以及抵押农民住房变现难易程度等因素，最高可达 70%。建立抵押贷款风险分担和补偿制度，一是建成风险补偿资金池，由市、镇两级财政向仪征市三农资产管理有限公司注入初始资金 1000 万元，银行和资金池按照 3∶7 比例补偿损失；二是建立「政府 + 银行 + 保险」工作模式，引入保险机构，确定保险费率，为参加试点的农民住房财产权实施担保，为借款人提供增信支持，对产生的保险费用，由政府给予一定补贴，确保不增加农民贷款成本。
完善抵押物处置机制，消除贷款后续障碍。从处置债权快速性、可实现性角度出发，明确三方面进行抵押物处置：一是开辟法院诉讼「绿色通道」，简化流程，减少诉讼和执行过程时间；二是运用好农村产权交易平台，将农民住房财产权抵押信息登记、后续农房交易等统一纳入平台管理，通过平台发布待处置农房信息，提高处置便利度；三是由仪征市三农资产管理有限公司统一对农户住房进行收、转让处置，进一步扩充农村产权交易中心功能。
试点工作面临的困难
总体上看，仪征农民住房财产权抵押贷款试点工作依法稳妥推进、富有成效，但除「生态家园按揭贷」之外，纯粹以农房抵押贷款开展的贷款业务量并不大。客观上讲，试点工作受到银行产品门槛较高，农户顾虑「失房」积极性不高等多种因素影响。
产权证更换存在困难，符合贷款条件农房少。部分农户持有的房产证仍为旧版产权证，办理农房抵押需更换新证。一方面，更换新证需由测绘队专业人员测绘配图，农户需要携带测绘图纸到乡镇国土所换领新版不动产权证书，耗时且需缴纳一定工本费，对信贷资金需求「短、频、急」农户无法解燃眉之急。另一方面，旧版产权证农房面积与产权证书多存在差异。在重新测绘面积的过程中，面积少了农户不愿意确认，面积多了但未经许可国土局也不确认，没有确权的农房无法办理抵押登记。
农户认知度整体较低，实际需求提升空间大。尽管政府部门、银行等大力推进农民住房财产权抵押贷款工作，但农户的认知度整体较低，提出的有效信贷需求不多。尤其是一些规模农户经过多年积累，已具备一定资本，基本能够维持其正常生产经营活动。同时，「失房」风险也是一大顾虑。农民大都把房屋看成是赖以生存的基本保障，是祖辈留下的产业，一般不愿用农房来向银行抵押而获得贷款，顾虑有「失房」风险，也怕有失脸面。
缺少差别化优惠政策，农房贷款产品优势小。银行信贷产品存在竞争关系，农房抵押贷款缺乏比较优势。如仪征农商行对农户 10 万元以下贷款全部免担保，且随用随贷，随贷随还，周转使用，比农房抵押贷款手续更加简便。抵押物实际价值不高，农村房产的价值主要是建造成本，小产权房成本多在 20 多万元，老旧房产价值更低，可抵押贷款金额不大且难以满足融资需求。各试点金融机构在有农房作为抵押物的情况下并未相应下调利率，部分农房抵押贷款仍按担保类贷款利率发放。
配套机制衔接不到位，农房流转处置难度高。国务院试点管理办法出台后，《担保法》和《物权法》有突破，但《土地管理法》未突破，农民集中居住区的房屋流转仅限于本集体经济组织内，致使农民住房处置存在很大难度。产权交易市场分散且规模较小，实践中更多依赖政府行政力量进行资产处置，通过市场化手段受偿的难度较大。农村为一户一宅，一旦发生农房抵押贷款风险，不但执行难，而且流转处置难度较高。
进一步推进试点增量扩面
针对试点工作中农户贷款需求低、产品优势不明显、抵押物处置难等一系列现实困境，仪征下一步将采取措施，推进增量扩面。
强化制度保障，提升农房贷款竞争力。一是实行农户财政贴息或奖励制度，参照创业担保贷款对用于生产经营性质的农房抵押贷款进行全额贴息，对消费类农房抵押贷款超过基准利率的部分进行贴息，降低农户办理农房抵押贷款成本。二是对试点金融机构农户贷款增量奖励，对年内新增农房抵押贷款给予 2-3 个百分点的奖励补贴，提高银行办理农民财产抵押贷款积极性。三是利用支农再贷款降低农房抵押贷款利率。对申请支农再贷款的金融机构提出要求，必须将 10% 以上支农再贷款资金用于发放农房抵押贷款。
优化贷款流程，加快确权颁证推进度。按照《关于全省推行「3550」改革的意见》，加快农民集中居住区不动产权证书办理进程，推动金融机构直连不动产中心线上统一信息平台，要求金融机构加快农房抵押贷款审批办理工作，两证齐全农户的贷款办理时间压缩至 5 个工作日内，对房屋无变动的旧版权属证书直接办理抵押登记，对两证不全的农户继续采用国土所登记备案方式发放农房抵押贷款。
主推混合担保，探索抵押物处置机制。研究混合农房抵押贷款模式，如抵押物是贷款人唯一住房，需增加家庭成员担保等增信手段，减少法律风险。如贷款人有多套住房，则采用纯农房抵押模式。同时，由政府对不良贷款抵押物进行收储，承担农村产权交易做市商职责，建立政府引导、市场化运作的风险补偿机制。
加大宣传力度，激发农户抵押贷款积极性。加强政策宣传和业务培训，通过农村金融综合服务站、印发宣传手册、宣传栏和媒体等多种宣传手段，将政策宣传到村、入户；同时，强化镇村干部的能动性，将农房抵押业务融入到实施乡村振兴战略工作考核中，也将农房抵押贷款与银行内部考核挂钩，让更多农户了解农房抵押贷款政策，激发农户积极性。
（作者系江苏省农业委员会农业资源区划办主任，现挂职仪征市委常委、副市长）
责任编辑：王 婷
作者 杨天水