论集体建设用地抵押贷款
作者
【摘要】集体建设用地抵押贷款为锦江区的城乡统筹做出了不可忽视的贡献，然而若要将其继续深化和推行则会面临一定的问题。本文旨在整理和研究锦江区集体建设用地抵押贷款的运作流程，并分析其可行性和推广性。通过对土地价值、财政实力和政策的对比得出集体建设用地抵押贷款项目的推广性有限或需要有条件地推广，以期为决策者提供借鉴。
【关键词】集体建设用地抵押贷款 土地价值 锦江区
据了解，锦江区进行土地统一整理、抵押的计划早在2007年成都开始进行城乡统筹规划时就已经初步酝酿。成都市锦江城乡发展投资有限公司创新性地将土地的经营权以指标的形式抵押给商业银行进行贷款融资。集体建设用地抵押贷款方式创新性地利用了金融市场作为帮助城乡统筹的渠道，在实施的初期就显现出来了优势。但是，这背后所隐藏的问题却随着经济的发展逐步的显现。本文将以锦江区为例，针对在实施过程中出现的问题提出了相应的解决策略。
一、存在的问题
1.项目本身的不足
①地方政府可能陷入“卖地”的误区：集体建设用地抵押贷款的创新在很大程度上盘活了农村土地资源，使农地的价值得到了提高，因此就有可能导致政府陷入依赖拍卖集体建设用地来增加财政收入的误区。
②防范金融风险的具体措施不明确：成都市所采用的“政府兜底”做法是指设立为补偿农村产权抵押融资中金融机构实际损失的“风险基金”。 “政府兜底”的做法虽然能够在一定程度上提高金融机构参与贷款项目的踊跃性，但长此以往就可能形成对政府的依赖性，一个成熟而规范的农村产权交易市场就难以形成，不宜作为推动集体建设用地抵押贷款的长期战略。
2.国家法律、政策对集体建设用地抵押贷款开展带来的阻力
①权属关系的不明晰：由于我国集体土地的各项权利属于“集体”，但难以确定究竟是哪一级的集体单位拥有集体土地的所有权。权属关系的不明晰导致集体土地难以进入市场。
②法律对集体建设用地流转的限制：我国《土地管理法》、《农村土地承包法》明确规定了农村土地的使用权不能进行抵押或出让，这就对集体建设用地市场化造成了很大的障碍。这些对集体建设用地流转的限制为金融机构参与集体建设用地抵押贷款带来了不确定性和较大的政策风险。
③法律对集体建设用地进行的用途管制过严：商品房建设是目前我国土地价值最大程度实现的途径。然而我国法律规定，商品房只能建在国有土地上。即农村的土地不能用来建商品房，除非土地先卖给政府，政府通过征地的方式使集体所有的土地国有化。这样的用途管制在一定程度上抑制了集体建设用地价值的体现。
二、解决方法
1.针对项目的不足
①促使地方政府摆脱“土地财政”：地方政府应该意识到锦江区顺利推行集体建设用地抵押贷款的精髓在于锦江区对农村的“经营”，而不是对“经营土地”。只有做好土地规划和一系列配套建设，提高土地价值才能够使集体建设用地抵押贷款在长期起到对城鄉统筹实践的有效促进作用。
②逐渐减少“政府兜底”：随着市场对集体建设用地抵押贷款接受程度的提高，政府应逐渐更多地依靠激励机制而非风险保障价值，即政府可以用财政补贴等一列优惠政策吸引金融机构参与集体建设用地抵押贷款项目。政府设立的风险基金在完成初期的引导之责后，应逐步退出融资体系。
2.针对现行法律造成的障碍
①进一步明确土地所有权归属问题：在上世纪八十年代到九十年代的集体土地登记的过程中，出于工作开展的需要，我国推行了“有意的制度模糊”。然而这也造成了农村土地的权属不清，为农村土地进入市场以盘活农民资产带来了障碍。所以我们认为，尽快确定农地归属是开展集体建设用地抵押贷款或此类市场活动的要求。
②允许集体建设用地进入市场：在当前的土地政策下，土地获得开发的方式往往依靠政府征地，而政府在这一过程中处于垄断地位。锦江区采用农民入股的方式使农民能够充分分享到土地开发的果实，值得推广。同时，允许集体建设用地进入市场也为集体建设用地抵押贷款顺利开展提供了法律保障、减少了金融机构参与时所面临的政策风险，能够使政府通过获得更多融资贷款，促进城乡统筹。③放开集体土地上建设商品房的限制：允许在集体建设用地上建设商品房可以直接提升集体建设用地的土地价值，增加农民收入。其次，允许在集体建设用地上建设商品房有利于降低城市过高的房价、地价，在促进城市稳定的同时使农村经济得到发展，并且还能够起到减少政府对“土地财政”的依赖的作用。
参考资料
[1]北京大学国家发展研究院.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础 [R].北京大学出版社,2010
[2]成都市锦江区“198”区域农业产业基地建设项目可行性研究报告 [R].德阳银行，2010
[3]阳渊源. 浅议农村土地价值的实现 [J].学理论,2009(28):25-26
[4]中国社会科学院农村发展研究所.农村土地制度改革：国际比较研究 [C].社会科学文献出版社,2009
[5]Peter Ho. Institutions in Transition [M].Oxford: Oxford University Press,2005
作者简介：吴瑞璟（1991-），男，汉，安徽宣城人，就读于西南财经大学国际商学院，研究方向：国际商务。
作者 吴瑞璟