政府公信力的基本内涵与提升路径

　　当前，温州动车事故、红十字会郭美美事件、广州新塘群体性事件等一系列危机事件和群体性事件，味千拉面伪造浓缩汤精、化学酱油等一系列食品安全监管以及住房保障、教育医疗等一系列民生改善问题，不断考验着政府的公信力。近年来，政府公信力备受关注。2006年3月，温家宝总理在十届人大四次会议上所作的政府工作报告中明确指出要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是政府公信力的概念第一次被写进中央正式文件，它标志着政府公信力建设正式被纳入国家综合治理的范畴。党的十七大、十七届四中全会均明确提出了政府公信力的建设要求，学术界和各级政府正以胡锦涛总书记纪念建党90周年讲话精神为指导，积极强化这一领域的探索和实践，政府公信力的重视和研究进入新的阶段。
　　一、政府公信力的概念由来与基本内涵
　　在西方，公信力(credibility)一直是大众传播研究中一个非常重要的方面。总体上，对公信力这一概念的探求主要集中在两个领域：信源和媒介。前者指传者特性影响信息传播效果，如在霍夫兰模式中，传者品质对传播效果的制约；后者集中于承载信息的渠道研究，如网络媒体与印刷媒体在可信度上的差异。但公信力的定义究竟为何，却没有一个达成共识的严密而准确的界定。乔治·华盛顿大学媒体与公共事务学院的戴索认为：“公信力是一种信赖，也是一个品牌。”随着现代社会学科之间的广泛渗透，公信力这一概念进入政治领域，指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。著名社会学家哈贝马斯认为，任何政治系统需要尽可能多地投入各种不同的“大众忠诚”，如果政治系统不能把大众忠诚维持在必要的水平上，就会产生合法性危机——认同危机。
　　哈佛大学教授Nye等通过对大量的实证数据研究后指出：“民众对政府的信任程度，在过去数十年中明显地下降。”政府公信力下降的现象不止出现在美国，而是一种国际问的共同现象，其它国家如加拿大、英国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等也都面临相同的问题。归纳民众不信任政府的主要原因是政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。今天，提高政府公信力已成为一个全球关注的问题。若人民看到其政治领导人和政府并不代表自己和自己的利益，其信任度就会降低；若公民对国家运作方式及其效能的期望得不到满足，就会产生不和谐，这种不和谐在全球化背景下会更加严重，从而导致不信任和冷漠。在美国，对政府公信力的阐述一般用“the publiccredibility”，其中主要的含义是指政府的公众信任程度。20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方国家各国高额的财政危机，福利国家不堪重负，并面临着新的社会与政治问题，不但出现了财政赤字、绩效赤字，还出现了严重的信任赤字，政府公信力问题受到广泛关注。
　　目前，学术界对政府公信力的认知存在较大分歧。笔者认为，所谓政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。从根本上讲，就是人民群众对政府的信任度。政府公信力的高低反映了人民对政府的信任程度，从而影响政府在人民心目中的形象和影响力，同时对于政府自身行政效率产生直接的影响。政府公信力的形成与评价一般包括三个层面：其一，获得人民群众的信任，是形成政府公信力的关键。政府只有具备了一定的诚信度才能具备一定的信用能力，公众依据政府的信用能力对政府表现持相应程度的信任。其二，公信力的高低主要取决于政府的所作所为。对任何一个国家的治理来说，民众对政府的信任都不可或缺。政府公信力是从政府角度出发，强调政府在这种信任关系中的主动性。而公民对政府的信任，则是从公民出发，是公民对政府及其工作人员的期待。其三，不同情势下公信力的评价有一定差异。政府公信力既存在于平时，也存在于突发事件的危急关头，但时间地点不同，评价尺度也会有所不同。
　　二、当前政府公信力存在的问题及其表现
　　从总体上看，我国自十一届三中全会以来，通过政治文明建设、完善法制、转变政府职能、实现政务公开和反腐倡廉等活动，极大地促进了我国政府公信力的建设。然而在社会转型的过程中，各级地方政府因为职能转变缓慢、执行能力落后等原因都不同程度地存在着公信力缺失的现象，产生了诸多负面影响。《小康》杂志发布的《中国信用小康指数》报告显示，2005-2009年度中国政府公信力指数虽然微弱上扬，但仅刚刚及格，迫切需要进一步改善。调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，但同时，逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的情况。与此同时，政府官员以80．3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。尽管各种类型的调查或统计存在一定程度的随机性和误差，但也从侧面证明，当前地方政府的确存在公信力不强的问题，面临的挑战十分严峻。事实上，公众对于政府信任程度的高低，大致受到体制因素、法律制度因素、行政文化因素和公众监督等众多因素的综合影响，当前政府公信力不强的表现，在以下几个方面比较突出：
　　第一，依法治国没有得到坚决贯彻。依法行政是现代政府从事行政管理活动的基本手段，如果这一手段不能充分发挥作用，政府信用就无从谈起。虽然当前我国法律制定中存在着前瞻性不足、规范性不够等缺陷，但是立法机制比较健全、立法形式较为完备，主要的问题是当前的执法基础相当脆弱，存在有法不依、执法不严、有令不行、有禁不止的现象，政府信用大打折扣，司法公正遭到质疑。
　　第二，公共政策没有充分征询民意。其主要表现是：(1)政策决策不规范。当前一些地方政府在决策过程中存在的主要问题是决策的随意性比较大，发现问题时不是从公众的利益出发，而是更多地考虑政绩；决定议案时不是经过科学调研，而是凭经验和习惯；出现问题后不是勇于承担责任，而是拍拍屁股走人。这些决策不规范行为造成的后果有些是相当严重的。(2)政策缺乏连续性。政府政策要有连续性，不能说变就变。一个普遍的问题是“新官不理旧事”，一届政府一套政策，常常是重打锣鼓再开张。(3)政策执行有偏差。一是象征性地执行政策。正如荷兰学者布雷塞斯等所言，象征性合作系指地方政府假装合作，而实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情。象征性政策执行与“象征性合作”非常类似。二是附加性地执行政策。主要是指政府行为主体在政策执行过程中为了个人利益或局部利益对原政策附加了政策目标所没有规定的不适当的内容，改变了政策的调整对象、力度、范围和目标，从而导致政策的变形。三是替换性地执行政策。主要是指某些政府行为主体在政策执行过程中针对那些与自身利益不相符合的政策，制定出看似与上级政策相一致，而实际却违背上级政策原则的执行方案。政策执行中的偏差无论是哪种，最终导致的结果都是政策实施没有达到预期的效果，使公众对政府产生不信任。
　　第三，政府职能没有及时转变到位。主要表现在以下几个方面：一是政府行为缺位。这是指有的事情本该由政府管而没有管好，导致政府无法满足公众对公共产品和服务的基本需求，使公众对政府信任度降低。二是政府行为越位。政府某些机构不恰当地介入经济活动，该管的没管，不该管的在管，导致政府形象严重受损。三是政府行为错位。这是指政府一些部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成政府行为在一些地方表现出很强的人治色彩，结果在利益冲突过程中很难做到公平、公正和公开。
　　第四，权力异化没有得到有效遏制。其主要表现是：政绩观不科学，在实践中存在严重的唯GDP是从的倾向，出现各种社会问题和环境问题泛滥等严重后果，形成了只有增长而无发展的局面；由于自利动机的存在，生活中产生大量的寻租、创租和抽租现象，一些意志薄弱者经不起金钱的诱惑，把手中的权力当作交易的筹码，进行权钱交易；当前地方政府绩效评估的主体多为本级政府或者上级政府，属于自我评估，在这样的绩效评估体系里，地方政府官员往往会采取短期行为，重汲取轻服务，对公众关注不够，往往引发突发性群体事件。
　　三、新形势下政府提升公信力的主要路径
　　转型期间，我国社会结构发生了深刻的变化。调整后的新利益格局与原来的社会结构的嵌合，势必会造成一部分人的利益受损。政府公信力不强已經成为阻碍社会发展的瓶颈，如果任由政府信用的进一步缺失，社会必然陷入信用危机的恶性循环中。近年来，群体性事件的不断发生，就从根本上反映出加强政府公信力建设的必要性和紧迫性。加强政府公信力建设是一项系统工程，应该从多方面人手：
　　(一)深化民本价值取向，是政府赢得信任的科学基础
　　政府追求的终极目标应是公共利益最大化，满足公众日益增长的物质文化需求，这是提高政府公信力的思想基础。为此，政府必须做到以下三点：一是要尽速摒除“官本位”思想，真正树立“民本位”思想，正如胡锦涛总书记在纪念建党90周年讲话中所说，只有把人民群众当做亲人，人民群众才会把党和政府当亲人。二是要倡导正确的政绩观。对公务员的考核从“指标数字型”转变到“群众满意型”上来，用群众的满意度和信任度作为他们升降任免的主要标准，使政府公务员真正变为人民的公仆。三是要端正政府行政目的，把为人民服务、为人民谋取最大化利益作为政府行政工作的根本出发点和落脚点。
　　(二)有效解决现实矛盾，是政府培植信任的关键所在
　　当前，城乡差距、区域差距、贫富差距是经济社会发展过程中出现的“三大差距”，也是改善民生、增强政府公信力所面临的突出难点问题。这些问题的存在，不仅导致社会矛盾增多，经济和谐可持续发展的步伐放缓，而且导致社会管理难度加大，提高了公共管理的成本，从根本上制约政府形象力和公信力的提升。因此，要提高政府的公信力，必须重点解决关系人民群众切身利益的现实矛盾，把政府该做的事情做好，给人民群众最大的方便和最全面的服务，着眼如何成功有效地解决三大差距，力争在城乡户籍制度改革、公共服务均等化实践、住房保障制度落实与创新等方面有所突破。另外，还要注意针对人民群众的不同利益需求，制定满足多元性需求的政策，最大限度地解决人民群众心中的疑惑，防止怨恨积累的现象出现。
　　(三)真正落实行政问责，是政府提升信任的有效手段
　　温家宝总理在2006年的十届人大四次会议中指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”可见。行政问责制是提高政府公信力的重要措施。我国政府近年来一直强调“问责制”的重要性，但效果并不出色。只有在明确界定政府职能的基础上，建立良好的制度规范，才能更好地约束中央政府放权后的地方政府行为，“问责制”才不再是一句简单的空话。当实践出现问题时，有人承担责任，就会逐步建立政府的诚信和威望。当前，网络问政的兴起，一方面反映社会公众的舆论监督意识的崛起，另一方面也凸显问责机制运转效果不是很理想，所以更要思考网络环境下的行政问责，并制定相关应对机制和考核指标，进一步丰富问责形式和渠道。
　　(四)广泛动员群众参与，是政府获取信任的根本保障
　　提高政府公信力，需要广泛地调动人民群众的热情参与和大力支持。服务型政府的理念是在政府主导型的制度根植于人民思想的社会中提出的，要完全转变政府职能，不但要在政策上改变，而且要引导广大人民群众从思想上接受和支持政府科学的决策和相应的制度改变。让人民群众参与政府管理是转变政府职能、提高政府公信力的捷径，因为社会公众是政府公信形象的认识主体，而公民社会作为公众自己的组织，通过对社会问题、政府的方针政策等进行讨论、对政府工作提出建议并形成自己的政府观，进而影响到政府公信形象的形成。因此，重塑政府公信力亟待解决的问题就是增强群众参与，培育健康成熟的公民社会。
　　此外，构建全面整合的危机管理体系、加大权力腐败惩治力度、加大政府信息公开力度等也是提高政府公信力的有效手段。值得注意的是，地方政府作为中央对地方实施有效统治及中央有效回应社会需求的工具，在提高政府公信力的对策方面，相对于中央政府而言，既有相同的共性，也有其特有的个性，在对策的选择上应有所侧重。
　　总之，提高政府公信力，不仅是一个理论问题，也是一个现实问题。从浅层次来看，政府公信力的高低，影响到政府在人民群众中威信的高低；从深层次来看，还直接威胁到我国政权的稳定。因此，必须及时采取有效措施，加大行政体制改革的力度，在构建服务型政府的过程中提高政府的公信力，进一步提高人民群众信任度、满意度和幸福度。

作者 叶南客