浅谈我国政务公开
【摘要】本文从我国政务公开制度实施情况出发，分析和总结了政务公开的现状与问题，并对今后如何更好的执行政务公开提出了对策。
【关键词】政务公开 现状 问题 对策
政务公开是我国推行服务型政府的重要举措之一，并且越来越得到党和国家的重视和社会公众的认可。尤其是党的十七大之后，强调「必须让权力在阳光下运行」。2007 年国务院常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008 年 5 月 1 日已开始实施。多年来，各级政府不断强化责任，建设「透明」政府。但是，从目前情况看，政务公开的内容、程度、效果参差不齐，存在着对政务公开的概念混淆、认识不清、执行不力等问题。而如何加快政务公开的有效进行，是我们一直要研究的课题之一。
一、政务公开的概念及理论依据
（一）概念
政务公开中的「政务」在《现代汉语词典》中的解释是，关于政治方面的事务和国家的管理事务。而广义上的政治包括一切与权力相关的社会管理总和，在阶级社会中是围绕着权威的斗争。民主政治的随之发展，政治活动不断社会化和民主化，权力的主体也多元化。国家统治职能相应弱化，而管理公共事务的职能不断扩大。因此，当今社会的政务以公共权力为主线，是围绕着公共权力而产生的有关政治方面的各种事物的总和，应包括正当事务、行政事务和其他社会公共事务。
根据我国的国情和根本政治制度的属性，政务公开应是除国家法律规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务要公之于众，受民众监督。它的主体是政府行政机关部门，也包括立法部门、司法部门、政党、社会团体及其他社会公共组织部门。
（二）理论依据
从根源上讲，国家起源理论构成了政务公开的理论依据，而人民主权理论又是国家起源理论的重要理论依据，卢梭是这一理论的奠基人。他认为，在自然状态下，人是自由平等的，并享有权力。人们为保障自己的权力，通过订立契约将属于个人的权力委托社会，由指定的社会成员为其行使。同时，个人从社会得到保护，由此产生了国家。可见，人民是社会的主权者，国家受人民的委托才具有权力，政府只是主权的执行人。既然政府的权力是受人民委托，所以要履行主权者的约定，为主权者服务，受主权者监督。而政府替人民行使权利，必先公开行为活动，让主权者具有知情权。
知情权又是政务公开的法理基础。从经济学的角度讲，只有人民对政府的所为具有知情权，则达到信息的对称，否则，就是信息不对称。信息对称是指，在市场经济条件下，要实现公平交易，交易双方掌握的信息要对称。一旦各类人员对信息的了解有差异，掌握信息比较充分的人处于有利地位，而信息贫乏的人便处于劣势。政府可以通过多渠道掌握社会、人民各方面情况，而人民对政府所为的知情权必须通过政务公开获得。
二、政务公开的发展现状及存在的问题
（一）发展现状
1.政务公开的内容更广而深
在以前，政务公开只是局限于政策、法规、办事程序、办事时限等内容。而 2008 年 5 月公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，政务信息公开范围涉及到财政、人事、民生等更多方面的内容，公开的主体也扩大到乡（镇）人民政府这一层级。各级政府建立了官方网站、政务信息网站，政务公开信息内容颇多。例如中国农业信息网站设有「市场」、「咨询」、「科技」、「生活」、「查询」、「顾问」、「视频」几大版块，每个版块又由数个窗口组成，公开内容上到中央一号文件，下到每日农产品价格行情，可谓是包罗万象。
政务公开内容不但广还深，一些以前被认为很敏感的问题也得到公开。例如 2011 年「7.23」高铁事故后，政府通过各种渠道公开了事件进展、政府举措、调查处理结果等。
2.政务公开的形式更加多样化
政务公开的形式是指用以规定和认可公共权力机关公开其事务内容的方式和方法。其包括两方面的含义，一是政务公开要依赖各种传播的途径和手段，例如公开出版物、互联网等；二是指公开的内容要从有关权力部门传达到社会公众的各种表现形式，如是无偿公开还是有偿公开，是法定公开还是自由裁量公开等。
近些年，随着政务公开工作的深入推进，我国政务公开常见的形式有政府公报、政务公开大厅、政务公开栏、听证会、信息发布会、新闻媒体、互联网、专线咨询电话、电子触摸屏等。各政府部门也在不断地尝试和创新着政务信息公开形式。例如，北京市交通管理局利用微博进行便民服务。
除以上几种形式外，有的政府机关推出集综合服务功能为一体的「政务超市」、「文件超市」。所谓「政务超市」、「文件超市」就是政府编印办公指南，把向社会公开的各种政策性文件，地方性法规、政府规章以及地方性涉及到当地经济建设、社会发展、群众生产和生活密切相关的文件资料等向社会公开，便于民众查阅。如山东省政府在 2005 年出版发行了《山东省政务信息公开指南》，收集了山东省 52 个省直部门和单位、694 个市直部门和单位的办公信息。
（二）存在的问题
1.政务公开过于形式化
政务公开在我国还处于探索和时间阶段，政府机关或其他权力部门努力将政务信息通过不同渠道和手段公开化，但是还存在着公开的内容更新慢、信息乱公开或不公开，使得政务公开重形势、轻内容。例如，据《法制日报》2009 年 2 月 10 日报道，新疆区部分政府部门所属网站至少有半年没有更新网站内容；还有些政务网站所设咨询电话或投诉电话为空号，所设留言信箱也是摆设，群众所发邮件始终没人回复。2009 年 8 月底，北京市市政府收到的 1080 条申请信息数中，得到民众满足的只有 50.8%，有 17% 被告知信息不存在，21.3% 被告知是非本行政机关掌握的信息，另外有 5.7% 被要求补正手续，明确告知申请人信息不予公开的有 4.5%。有的政府机关工作人员为了在工作中谋取私利，徇私舞弊，利用手中的权力进行寻租活动，故意加大信息公开的水分，出现虚报、瞒报等现象。
2.法律法规不健全
目前，除了 2007 年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》外，我国还未有专门的政务公开方面法律法规。此条例也只是将信息公开的范围、方式、程序等公布出来，但不存在很强的法律效应。
我国不像美国、日本和一些欧洲国家制定了信息公开法律。例如，美国 1966 年就通过了《信息自由法》，国会一律公开举行，允许包括外国人在内的所有人旁听，媒体可以公开报道辩论情况；人事安排（如参议院审查各级政府人员提名）全部公开；除青少年犯罪外，法院所有审判程序结果一律公开，每个法官发表的意见也必须公开。1974 年和 1986 年该法进行了两次修订，要求联邦行政及独立的管理机构在《联邦登记》上公布各种指标，并向任何索求者提供不属该法特别规定的免予披露范围的文件和纪录。如行政机关不提供，必须说明理由，公民可以就此起诉至法院。而行政机关不提供信息的情况要被如实报告国会。
3.缺乏监督机制
在我国，政务公开还处于发展阶段，无法律法规的救济，更无监督机制的保障，政务公开有时就形同虚设。《中华人民共和国政府信息公开条例》中虽然专设一章关于监督方的，指出「各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议」等。但是，应如何考核、评议等并未明确指出。
目前，我国政务信息哪些信息是必须公开的，哪些是部分公开的，哪些是涉及秘密不能公开的，公众并不清楚。这就导致公众无法去监督政府部门政务信息公开情况，政府部门可以随意蒙骗公众，有政务信息不公开。
三、对策分析
（一）加强政务公开立法建设，完善制度
政府要想成为真正的「阳光政府」和服务型政府，必须加强政务公开的立法工作，保障公民的知情权真正得到实现，保证权力机关公开义务的履行。
首先，通过立法明确政务公开的内容。权力机关要公开的内容十分繁琐，如果要一一公开很难实现。可以采取原则公开和不予公开内容进行相结合的方式来规定信息公开的具体内容。例如，英国 1999 年公布了《信息公开法草案》，该法规定任何人都有权利得到政府信息，列举了排除公开的内容，规定了绝对公开与可以裁量公开的内容。当公民向政府索要信息时，政府要回答有没有这些信息，如果有，则必须公开。这些政府机构包括中央到地方的各级政府部门，还包括议会上院下院、医疗机构及国有公司。这里所指的裁量公开的内容是指法律规定不予公开的事项，如果公开具有明显的公共利益并且不会造成实质性损害的，权力机关也可以根据实际情况自由决定是否将其公开。
我国政务公开的立法上采取这种公开为原则，不公开为例外的模式。这种模式就是要让政务公开的内容采取原则上的规定，对不应公开的内容进行详细列举。同时要将全部公开的事项、部分公开的事项和自由裁量的事项区分开来。
其次，通过立法明确政务公开的形式。目前，我国政务信息的公开方式虽然多达十多种，但是效果不佳。所以可将政务公开的形式进行分层分级，确定哪种形式适合公开哪些信息。例如，政府出版物、政府公告对法规、规章等规范性、权威性文件进行公开，以便于公众查询；新闻发布会可将公众最关心的公共事项进行公开；编写办事指南或设计行政审批大厅对需要政府审批的办事事项进行公开；互联网可将与公众生活密不可分的事项进行公开等。
（二）提高公务人员对政务公开的认识，加强培训
在我国，政务公开虽然不算新生事物，但是权力机关对政务公开还未真正理解，更难说去把握它。所以，公务人员要加强对政务公开的认识，树立现代的行政观念。行政机关的工作人员首先要培养公仆意识，加强服务理念。知情权是我国公民享有的一项基本权利，它不是一种被动地接受信息情报的权利，更是主动对政府信息情报进行请求的权利，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍。公务人员就要保障公民充分享受知情权，而非剥夺或是阻碍权利的获得。其次，在政务公开立法后，对相关法律、法规进行普法培训，明确政务公开的范围、形式、程序等事项；再次，公务人员增强业务素质，提高业务水平，做到规范管理和科学管理。
（三）建立健全政务公开监督机制
我国政务公开虽然已经历了十多年的实践，但是还从未有任何监督机制对其进行监督。国外一些国家的做法可以借鉴。国外政务公开的立法中规定了司法监督和行政监督。司法监督是外部监督，是在当事人在对行政监督不服的情况下，可以向法院提起司法检查的救济程序。而行政监督是最主要的监督方式。像芬兰、挪威等国家由义务机关及其上级机关行使监督权；美国、加拿大等国家由行政复议机关或专门成立的信息公开审查机关行使监督权；日本是由行政复议机关和信息公开审查机关联合监督权。
只有内部监督才能起到真正的监督作用，才能从根本上抑制腐败的发生。根据我国的国情，可以将政务公开监督也分为外部监督和内部监督。
外部监督是指社会和群众共同监督。政务公开的客体就是群众，群众可以通过各种方式对权力机关实施监督，还可以通过社会组织，新闻媒体（广播、电视、网络、报纸）对政务公开中不符合规范的行为进行揭发和批评。
内部监督是指政务公开主体建立自行监督机制。权利机关要成立检查小组，定期和不定期对各部门的政务公开情况进行检查，及时完成检查报告反馈到各个部门，各部门提出整改方案不断改进，检查小组对整改情况进行再次评价。权利机关还应该将政务公开纳入绩效管理考核中。权利机关要把政务公开情况作为绩效管理的重要指标之一，并与年终考核、奖惩制度挂钩。
参考文献
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[2]刘恒. 政府信息公开制度[M]. 中国社会科学出版社，2004，第 62 页.
[3]中国经济周刊， 2008 年第 40 期.
[4]胡仙芝.政务公开与政治发展研究[M].中国经济出版社，2005：第 121 页.
作者简介：祁亚卓（1981-），女，北京人，研究实习员，硕士研究生，主要从事农业科研和行政管理工作。
（责任编辑：陈岑）
作者 祁亚卓