「一地一策」释放土地红利
土地是民生之本、发展之基、财富之要。随着城乡统筹发展和城乡一体化进程不断加快，如何在新形势新任务下，进一步释放土地红利，推动经济社会持续健康发展，正逐渐成为一些地方探索实践的重要课题。睢宁县紧紧围绕徐州市委、市政府「一地一策」牵引性改革决策部署，以土地制度综合改革为牵引，以「优化空间、节约集约、提升效益、生态富民」为目标，统筹推进多规合一、土地综合整治、农村产权制度、土地供应制度等多项改革，积极探索节约集约用地新路径，走出了具有睢宁特色的以土地改革撬动发展的新路径，产生了良好的经济、社会和生态效益，得到了国家发改委、国土资源部等的充分肯定。
推进「多规合一」，优化区域发展布局。充分发挥科学规划对经济社会发展及区域、产业、基础设施建设的管控引领作用，实现全县发展一本规划、一张蓝图。科学规划城镇结构。全县 400 个行政村、2800 多个自然村优化调整为 232 个中心村，形成以县城为中心、5 个中心镇、10 个管理示范镇和农村集中居住点的「1+5+10+232」的城镇布局结构，并完成了永久性基本农田划定、生态红线划定，全县生产、生活、生态用地空间实现科学合理安排。合理布局园区产业。坚持产业布局全县「一盘棋」，按照「布局集中、土地集约、产业集聚、功能集成」的原则，进一步整合各类园区，形成了以省级经济开发区为龙头，省级空港经济开发区为支撑，宁江工业园区、各镇级工业集中区为配套的产业发展布局。稳妥推进调整试点。选择双沟和沙集镇作为同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。双沟镇将 57 个自然村整合为 1 个主镇区、1 个新型社区，目前建成和在建居住区 125 万平方米，拆旧区复垦新增耕地 1386 亩通过验收。沙集镇总面积 4.6 万平方米的农民集中区建设任务已完成 2/3，拆旧区复垦 281 亩任务已完成并通过市验收。
加强综合整治，唤醒沉睡土地资源。以土地综合整治为抓手，推动土地资源有效整合、耕地面积持续增加，不断拓展城乡发展空间。大力推进新型农民集中居住区建设。以「十三五」期间建设 100 个新型农民集中居住区为目标，按照「整体规划、统一建设、分步实施」的原则和「留得住青山绿水、记得住乡愁」的思路，推动县域公共资源最大限度流向农村，让广大农民享受到和城市接近的公共资源，过上让城里人羡慕的幸福生活。截至目前，全县累计建设新型农民集中居住区 46 个，打造出高党、官路、湖畔槐园等一批具有苏北特色的民俗文化村、自然生态村。加快建设高标准农田。围绕「十三五」期间建成 50 万亩高标准农田的目标，按照「布局合理、生产要素集聚、设施装备先进、科学水平领先、经营机制完善、辐射带动明显」的标准，高度整合项目、资金、人员等要素，科学规划建设高标准农田，推动实现耕地增加、粮食增产、农业增效、农民增收、集体经济增强，农业生产条件提升、农民生活环境提升「五增两提升」效果。集中开展各类土地整治。依托黄河故道流域土地综合整治等试点，「十三五」期间，每年将实施城乡建设用地增减挂钩 1 万亩、工矿废弃地复垦 3000 亩、占补平衡 4000 亩。目前已申报实施增减挂钩、占补平衡和工矿废弃地复垦项目 213 个、总规模 5 万余亩，可新增耕地 4.91 万亩。
实施确权颁证，促进土地保值增值。紧抓作为全国不动产登记窗口联系点、省国土厅不动产登记和农房农宅统一登记试点县的机遇，在全国率先全面完成不动产统一登记交易职责机构整合、人员划转确岗和平台系统建设，实现登记机构、簿册、依据和信息平台「四个统一」。2017 年，睢宁成为首批接入国土资源部不动产登记信息管理基础平台的县份之一。同时，为推动农房农宅登记发证工作，制定《关于加强农村宅基地管理、推进农村不动产登记工作的实施意见》，重点推进新型农民集中居住区登记发证，为农民住房财产权抵押、增加财产性收入提供保障。
创新供应方式，发挥土地最大效益。不断完善土地供应制度，确保工业用地效能得到充分挖掘和提升。建立工业用地出让机制。出台《关于加强工业用地管理盘活低效工业用地的意见》，实行工业用地弹性出让、先租后让、租让结合等供地新方式，切实提高工业用地效益，提升城镇土地的产业承载能力。建立建设用地批后监管机制。试行供地后监管协议、动态巡查等制度，确保项目按照合同约定条件建设。全面开展低效工业用地调查，认真做好批而未供和闲置土地分类处置。建立项目用地审批机制。出台《关于进一步加强用地审批管理工作的通知》，实施「6+2」项目建设预审机制，即项目选址用地要由县规划、国土、发改、环保、安监等部门并联会审，确保项目用地符合土地利用、城乡建设「两个规划」和环保、安全、产业等要求。推进高标准厂房建设。鼓励多元投资主体参与四层及以上高标准厂房建设，对多层标准厂房减免基础设施配套费。
严格土地执法，促进依法依规用地。全面实施「土地执法模范县、模范镇和模范村」三级联创，坚持从「严格控制新增违法用地治本、解决历史遗留违法用地治标、节约挖潜农村建设用地治根」三个方面入手，举全县之力推动违法用地整改。严格落实网格化执法动态巡查制度，对新增违法用地坚持「零容忍」，并将土地执法工作列入全县「比学赶超」主题季考活动，通过现场直播、末位表态发言等方式，倒逼工作推进，确保全力消减违法用地存量，全面遏制违法用地增量。截至目前，全县共复耕土地 2011 亩。
睢宁县紧贴发展实际，以创新的思路、扎实的举措推进土地制度综合改革，在实现土地节约集约利用，积极助推经济社会发展的同时，也为其他地方土地制度综合改革，提供了借鉴和经验。
第一，科学规划、合理布局是土地制度综合改革取得成功的首要前提。规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费。在推进土地制度综合改革中，严格按照城乡发展功能定位，把农村和城市作为一个有机整体，通盘考虑、科学谋划、一体设计，切实构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系，为城乡建设、产业发展指明方向、划定红线，保证了土地综合整治的科学性、规范性和可操作性，有效避免盲目建设带来的城乡开发脱节和资源浪费等问题。
第二，解放思想、改革创新是土地制度综合改革取得成功的动力源泉。解放思想是推动改革创新的先导和动力。在推动土地制度综合改革上，认真践行新发展理念，积极打破思想束缚和体制机制障碍，按照「精准发力、以点带面、示范引导、全面突破」的思路，有效盘活土地存量资源，实现了贫瘠变「沃土」、土疙瘩变「软黄金」、有地农民变「有产居民」三个转变，不仅促进了农业转型发展，也为农民增收拓展了渠道。
第三，尊重民意、改善民生是土地制度综合改革取得成功的根本所在。推动土地制度综合改革，必须充分兼顾公平和效率，始终秉承尊重民意、惠及民生的理念。睢宁县在实施土地制度综合改革过程中，特别是在新型农民集中居住区建设中，建立了尊重民意机制，坚持做好「四个一」，即做好一张调查问卷、开好一次村民座谈会、组织好一次参观学习、绘好一张规划图，充分尊重农民的主体地位和发展意愿，在让广大农民共享改革发展成果的同时，也为经济社会的可持续发展留足了空间。
第四，集聚要素、统一领导是土地制度综合改革取得成功的重要保证。推进农村土地制度综合改革是一个系统工程，牵一发动全身，必须加强党的集中统一领导，从整体上统筹谋划，破解各类要素制约。睢宁县建立联合推动机制，抽调国土、规划、住建、农委等部门业务骨干组建农业现代化建设指挥部，统筹负责各类资源调配，统一协调各部门开展工作；建立了融资保障机制，打造县镇两级融资平台体系，向商业银行或国家政策性银行申请贷款；积极探索 PPP 建设运营模式，用好用活社会资本，切实为项目建设做强资金保障，保证各项工作稳步推进。
（作者系中共睢宁县委书记）
作者 贾兴民