中国低碳发展的镇江样本
镇江，秀山绵延、江水浩淼、三山珠缀，自古素有「城市山林」和「天下第一江山」的美誉。然而，十多年前，镇江金山北麓、长江南岸，遍布大大小小的鱼塘、码头和污染企业，水脏、味臭、空气差……「炮轰南山、烟熏焦山、污水漫金山」的状况让人心痛不已。如今，这片居住着 313 万人口的热土，正焕发着绿色发展、循环发展、低碳发展的无限生机与活力，一座望得见山、看得见水、记得住乡愁的现代化山水花园城市脱颖而出。习近平总书记称赞「镇江低碳工作做得不错，有成效，走在了全国前列」。欧盟委员会气候行动委员赫泽高点赞：「会把镇江的低碳发展探索和对镇江的良好印象带回欧洲，与大家分享」。在洛杉矶召开的中美气候领导峰会上，镇江代表中国低碳试点城市应邀出席峰会，其低碳发展经验得到了与会人员的充分肯定和高度评价。在巴黎召开的联合国气候变化大会上，镇江一展「低碳之道」，全球目光为之聚焦。镇江还是全国首批生态文明建设先行示范区、全省唯一的生态文明建设综合改革试点城市、国家生态市……镇江「生态领先、特色发展」的探索与实践，勾勒出中国低碳发展的现实模样，展现出江苏生态发展的广阔前景。
一、坚守与创新的突破——咬定生态不放松
多年来，镇江市委、市政府既咬定生态不放松，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，又不断创新发展思路和发展方式，深化了没有坚守就会朝令夕改、难成大事，没有创新就会固步自封、停滞不前的理性认识，闯出了在坚守中创新、在创新中坚守的新路子。
破解持续增长难题。长期以来，困扰镇江发展的最大难题是发展的不平衡、不协调、不可持续。经济发展新空间不足，产业结构偏重，有些年份重工业产值占规模以上工业总产值的比重达 80% 以上；新产业、新模式、新业态培育相对滞后，创新链不健全，与产业链不够配套，支撑转型发展的新动力、新路径、新空间需进一步挖掘和拓展。生态环境约束加剧，生态系统质量和水、大气、土壤环境改善难度加大，国家生态文明先行示范区和低碳试点城市建设任重道远。资源能源约束趋紧，能源消耗以原煤、石油等为主，所占比例大于 95%，清洁能源消费所占比重较低，用地紧张与开发效率不高并存，水资源有效供给问题突出。镇江清醒地认识到，解决上述问题，必须适应新常态，从粗放型增长向集约型增长转变，从「汗水式增长」向「创新式增长」转变，把发展的重点转向绿色发展、循环发展、低碳发展。
挖掘环境资源优势。镇江最大限度挖掘环境资源优势，放大生态环境发展效应。让生态特色充分彰显。坚持以特制胜，打造生态标杆型城市，是镇江生态文明建设的一大亮点。正如市委书记夏锦文所说，生态领先，必须是以生态为底色、产业为支撑、科教为优势、文化为灵魂、旅游为带动、宜居为品牌的综合性重大亮点，这才是真正意义上的生态文明，也才算是在生态文明上做到了「特别出色」。让山水灵气充分释放。镇江山水资源丰富，有山体 235 座、河流 60 余条。激活沉睡的山水资源，创造性地把全市作为一个「大景区」来统筹打造。主城 26 座山体就是 26 座公园，使显山露水、透绿现蓝的愿景成为现实；开展「一湖九河」水环境综合整治，实施生态修复和景观提升，凸显江河交汇的独特风貌。让生态文化充分发掘。镇江历史文化底蕴深厚，茅山道教提出的「道法自然、返璞归真」、「崇尚自然、效法天地」朴素生态理论博大精深。坚持古为今用，把历史作为「城市之根」、文化作为「城市之魂」，将丰富的人文积淀与秀丽的自然遗产充分展现出来，以生态文化魅力激发镇江发展活力。
坚持绿色低碳发展。新阶段的现实要求。在实现「两个率先」的关键阶段，把握发展速度从高速转向中高速，产业结构从中低端转向中高端，增长动力从投资驱动转向创新驱动的特征，镇江把绿色低碳循环发展纳入经济社会发展的战略位置，将生态文明建设作为「八个大力推进」的首要任务。新发展的必然选择。面向未来可持续发展的新要求，镇江深刻地认识到，唯有创新发展，才能避免动力衰退、低水平循环的「平庸之路」；唯有协调发展，才能避免畸轻畸重、顾此失彼的「失衡之路」；唯有绿色发展，才能避免资源枯竭、环境恶化的「透支之路」。这是一种历史的必然选择。新期盼的使命担当。老百姓过去「盼温饱」现在「盼环保」，过去「求生存」现在「求生态」。镇江顺应人民群众期盼，让老百姓吃上安全食品、望见一汪碧水、唿吸清新空气、享受优美环境，尝到绿色健康生活的滋味，真正使绿色发展成为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。
二、理念与规划的引领——蓝图绘就低碳路
以理念牵引，依规划布局，用行动落实。镇江的生态文明建设之路并非一蹴而就、一劳永逸。十多年来，它在理念的变迁与更新中不断获取生机，在规划的引领和统筹中持续增添动力。
先进理念催生新战略。在十多年的生态文明建设实践中，镇江的发展理念不断升华，实现顶层设计的深度跨越，成为科学制定制度和政策的指引。坚持把环保优先作为发展的首要前提。2000 年前，产业调整之痛、污染治理之难、环境保护之急，触动了镇江人发展理念的深刻变化，果断地把良好的生态环境作为环境保护摆在发展全局的优先位置，摒弃高投入、高污染、高排放的粗放增长方式，坚决从环境换取增长中走出来。坚持把生态文明作为发展的最高境界。2004 年跻身国家环保模范城市后，镇江进一步把良好的生态环境作为可持续发展的基础、最普惠的民生福祉和区域发展的重要品牌，宁可牺牲发展的几个百分点，也要把空间留给调整结构和改善生态环境，进一步丰富和发展了生态文明的理念。坚持把生态领先作为发展的战略选择。2012 年，镇江确立了「生态立市」发展战略，市委六届九次全会提出「生态领先、特色发展」的理念。正如朱晓明市长强调的，以战略方式推进生态文明建设，使生态成为镇江最具核心竞争力的发展优势，让生态成为镇江的「城市名片」，成为百姓最具自豪感和幸福感的「第一品牌」。
科学规划引领新发展。规划新则发展新，定位高才能发展好。在顶层设计上统领。发挥规划对发展的引导和调控作用，大力推进「多规合一」，以「规划一张图、建设一盘棋、管理一张网」为目标，紧紧围绕镇江现代化山水花园城市建设总目标，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。在总体布局上优化。着眼未来规划布局，用发展新空间培育发展新动力，一方面管空间，率先实施主体功能区规划，把优化开发、重点开发、适度开发、生态平衡四大功能分别明确到每个乡镇和街道，并出台了产业准入等 6 个政策；另一方面抓园区，推进产业集中集聚集约发展，腾出更多的生态保护空间。在约束监管上发力。把生态文明理念融入决策全过程、各方面，实行最严格的环境考核监管制度，守好生态红线、架好监管高压线、打造山水风景线，编制生态红线区域保护规划，划定总面积近 860 平方公里的省级及市级生态红线区域 71 个。
生态愿景激发新能量。镇江市把人民群众对生态健康文明生活的向往作为奋斗目标，突出人民主体地位，践行以人民为中心的发展思想，取得了一个又一个阶段性成果。整治——让环境清朗起来。工业整治「出重拳」，累计关闭化工企业 350 家，压缩水泥产能 654 万吨、钢铁产能 22.5 万吨；水环境治理见实效，累计完成河道清淤 180 万方、引换水 1 亿立方；大气治理「下勐药」，全面实施 268 项治理工程以及燃煤锅炉、老旧车辆淘汰两个专项工程。开放——提升生态建设水平。加强与国内外生态文明建设领域的专家团体、组织机构交流合作，和美国加州、德国 GIZ、瑞士环境发展合作署、清华大学、国家应对气候发展研究中心等机构建立了良好的合作关系。参加「低碳中国行」、两岸应对气候变化学术研讨会、联合国气候变化大会等活动，把镇江低碳发展的经验和做法推向世界。共建——全民参与热情高涨。开展「低碳教育进课堂」、「低碳生活进我家」等活动，推广公共自行车出行，办卡 10 万多张、购置自行车 11790 辆，让低碳生活、低碳发展理念深入人心。
三、示范与试点的递进——转型升级强筋骨
从国家生态文明建设先行示范区到国家低碳城市建设试点市，标注着镇江从转型「伤筋动骨」到升级「强筋健骨」的「脱胎换骨」，彰显出发展质量提升的生态逻辑。
「三个变」为生态增值。镇江把握好变的逻辑，以低碳减法换取健康增长，以绿色加法凝聚发展活力，调结构、降能耗、减排放，为环境减负，为生态增值。变「散」为「聚」，建设优质园区。按照规划面积、四至边界、主导产业、发展目标、推进机制等「五个明确」的要求，先后规划建设了 20 个先进制造业特色园区、30 个现代服务业集聚区、30 个现代农业园区，实现产业的集中集聚集约，为生态保护腾出更多空间。2015 年这三大园区的销售和产值在全市总量占比分别达到 70%、60%、50%。变「低」为「高」，优化产业结构。围绕「调高调优调轻调绿」，促进产业由中低端向中高端转变。加快传统产业改造升级，淘汰落后产能涉及企业 166 家。发展高端装备制造、航空航天等六大低碳型战略性新兴产业。2014 年，新兴产业完成销售 3600 亿元，增长 26%，占规模工业销售比重达 45.2%；高新技术产业产值占比达 48%，服务业投资增长 36.6%，均居全省第一。变「废」为「宝」，发展循环经济。通过园区循环化改造，对废弃物实行资源化利用、无害化处理，形成减量化、再利用、再循环的体系。在全省率先实现省级以上经济技术开发区园区循环化改造全覆盖，其中镇江新区被列为首批国家级循环化改造试点。构建完善的废弃物处置产业，入选国家第四批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市，建筑废弃物资源综合利用等项目即将开工。
「四个碳」为转型增力。在全国首创以碳平台为基础，碳峰值、碳考核、碳评估和碳资产管理为核心的碳管理体系。碳平台，管理「精细化」。2013 年，整合政府多部门数据资源，建成运营低碳城市建设管理云平台，全面、直观展现全市温室气体排放情况，实现了低碳城市建设的系统化、信息化和空间可视化。通过碳平台对 48 家重点碳排放企业实施碳资产管理，在线监控企业煤、电、油、气消耗及生产过程碳排放，为企业搭建碳资产管理系统，引导企业实施节能降碳精细化管理，并为政府调控、公众咨询、社会监督提供服务。碳峰值，牵住「牛鼻子」。把碳峰值目标和实现路径作为低碳城市建设的「牛鼻子」来抓。运用碳平台建立城市碳排放变化趋势模型，提出 2020 年达到碳排放峰值的目标，比全国提前十年，既体现出镇江确定产业发展「负面清单」、倒逼低碳发展的大气魄，又彰显出转型升级、绿色发展的使命担当。碳评估，构建「防火墙」。制定实施固定资产投资项目碳排放影响评估制度，从源头上控制高耗能、高污染、高碳排放项目。碳评估由政府公共财政买单，在能评和环评的基础上，从低碳的角度综合评价项目的合理性和先进性。红灯否决、黄灯补偿、绿灯放行，直观的碳评估制度正逐步构建产业低碳发展的「防火墙」。碳考核，用好「指挥棒」。以县域为单位，实施碳排放总量和强度的双控考核。运用碳峰值倒逼机制，兼顾各地历史排放量和实际减排能力，研究制定差异化碳排放目标任务，并将考核结果纳入年度党政目标绩效管理体系。在全国率先出台并试行部门和企业两个层面的碳统计方法制度，为碳考核奠定了法治基础。
「九行动」为发展增颜。一手抓能力建设，构建完善的碳排放管理体系；一手抓项目化推进，实施「九大行动」，在一个个项目的落实中，绘就出蓝天白云、绿水青山的美丽画卷。立体化创体系。研究制定低碳城市试点实施方案和建设意见，全面实施优化空间布局、发展低碳产业、构建低碳生产模式、碳汇建设、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建设、构建低碳生活方式等九大行动，并细化落实到具体项目，构建立体化的低碳城市建设体系。阶段化分任务。2013 年-2015 年，每年分别确定低碳九大行动细化任务 102 项、126 项、120 项，并将年度任务分解纳入年度党政考核，确保各项工作有条不紊展开。高效化见成果。低碳九大行动实施两年来，投放清洁能源公交车 350 辆、长途客车 157 辆，实现 CNG 出租车 100% 全覆盖，新增绿化造林面积 10.5 万亩，绿色建筑 140 万平方米。至 2014 年底，碳排放强度同比下降 9.73%，2010 年以来累计下降 24.09%，提前一年超额完成「十二五」目标任务。
四、生产与生态的融合——持续发展固根基
离开生态抓生产是竭泽而渔、离开生产抓生态是缘木求鱼。镇江理性审视生产与生态的关系，用良好的生态环境延展生产发展和人民生活的可持续程度，用生态激活生产，用生产保障生态，初步显现出生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的协同效应。
托起「生态祥云」。在低碳城市建设管理云平台的基础上，打造全国第一朵「生态云」。功能全覆盖。「生态云」是一个集应用与研究、数据收集处理与查询、管理与服务等多功能于一体的信息化综合平台。通过建立数据、管理、服务、交易、查询 5 个中心，全面、直观地反映生态资源和环境承载，建立生态文明建设目标、过程、项目、重点领域管理体系。资源大整合。依托云神工程，整合国土、环境、资源、产业、节能、减排、降碳等数据资源，使全市重点污染企业以及重要的水体和山体、大气等实现实时在线监测，运用大数据提升地方政府治理能力。企业有动力。开展主要污染物和碳排放交易，利用市场手段为企业生态转型、资源消耗控制提供有效载体。通过节能量、排污权、碳交易、园区循环经济信息共享与交易撮合等，促进企业增强治理污染和节能减排的积极性。群众可观感。建立面向政府、企业、社会的虚拟化网络服务中心，发布政策信息、生态资讯、绿色低碳技术，鼓励群众建言献策，让群众对生态文明建设可观可感。
创新「制度体系」。制度管根本、管长远。镇江在低碳建设中实现源头严防、过程严管、后果严惩，向制度要红利。创建协作协同机制。构建市生态文明建设委员会框架，推进文明委生态办实体化运作，统筹推进生态文明建设工作。成立由分管市长为召集人、各相关部门和辖市区负责人为成员的全市生态环保工作委员会，定期研究和协调解决工作中的重大问题。创建生态补偿机制。设立市生态补偿专项基金，专项用于生态修复、环境损害等生态补偿。2014 年以来，市级统筹年度新增税收财力 10%，以后年度以 2014 年为基数增长 5%，各辖市区也相应设立本级的生态补偿「资金池」。目前全市专项基金总额约为每年 3.1 亿元，有效调节了生态保护利益相关者之间的利益关系。创建督查问责机制。市委市政府和各辖市区、各相关部门签订生态文明建设责任状，明确生态文明建设重点目标和重点任务。制定出台推进生态文明建设综合改革的实施意见、建设重点任务实施方案，以及法治保障、工作纪律保障、问责办法等系列文件，为生态文明建设顺利推进提供了保障。
培育「生态文化」。深挖「文化富矿」。把传承、发展和弘扬生态文化融入到绿色镇江建设之中。以历史文化为依托，以青山绿水的城市特色为背景，培育和创新特色生态文化。传承「道法自然」、「天人合一」的道教理念，将「大爱镇江」的内涵从人与人之间的爱扩大到人与自然、人与社会的爱，崇尚「像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境」的生态理念。生态「入脑入心」。开展生态文明看镇江、进万家等主题宣传活动，营造人人参与、共建共享的浓厚氛围。建设一批生态文明教育基地，将生态教育纳入党政干部培训体系和学校素质教育。加强企业的生态环境法律法规培训教育，提高广大干部职工生态环境道德和责任意识。传承「绿色基因」。开展各项「细胞」创建活动，构筑环保理念「裂变」的载体。推进生态村创建，市级以上生态村占比达 90%。创建「节水型学校」40 所，其中 6 所学校通过省级验收。创建国家级「公共节能机构」，有的放矢地抓好节能工作。实践证明，生态文化始于传统、兴于当下、属于未来。
五、金山与青山的深化——提升低碳新内涵
当一次次面临「绿水青山」和「金山银山」的取舍矛盾时，镇江始终保持发展定力，走生态立市之路，从以绿水青山换金山银山，到既要金山银山也要绿水青山，再到绿水青山就是金山银山，生动诠释了「青山」与「金山」关系的深刻内涵。
深化了中国特色社会主义发展规律的认识。十多年前，面对不理解，镇江没有犹豫，坚持保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。十多年后，面对新机遇，镇江没有迟疑，开展「四碳创新」、「九大行动」，将生态优势转变成经济优势、把生态资本转变成发展资本、以绿色产业引领经济转型升级，实现了从粗放发展向集中集约发展的转型，从高碳经济向低碳经济的转型，从工业文明向生态文明的转型，深化了对实现社会主义永续发展的理解、对社会主义「发展质量规律」的认识。镇江的实践表明，发展规律不是像白纸黑字那样一目了然，必须靠不懈的实践去摸索，在科学的认知中去凝练、去升华。
促进了生产方式和生活方式的绿色变革。建设生态文明是一种生产关系的变革，必定带来生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的深刻调整。镇江一方面构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构；另一方面推动全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变，实现了生产生活的绿色转型。实践证明，只有让「绿色化」实现「常态化」，才能保持经济的「绿色增长」，提高社会的「绿色福利」，扩大生态的「绿色财富」，为子孙后代留下可持续发展的「绿色银行」。
开创了人与自然和谐发展现代化建设新局面。镇江推动绿色低碳发展，表面上看是约束了发展，砸了一部分人的「饭碗」，但实质上，正是这种理念淘汰了落后产能，调整了资源结构，拓展了发展空间，解决了资源要素不足与资源有效利用的问题。只有把该发展的充分发展起来，把该保护的严格保护起来，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展，才能从生态占用、环境污染和空间无序中「跳」出来，在人与自然和谐发展的格局中「沉」下去，实现经济效益、生态效益和社会效益的共赢，让发展真正绿起来。实践证明，人类不能凌驾于自然之上，必须坚持「天人合一」的思维方式和做法，形成尊重自然、顺应自然、保护自然的行动自觉。
顺应了工业文明到生态文明的发展大势。审视人类社会发展的历史，没有一个地区发展起来前不曾遗留环境破坏问题、付出艰难治理的代价。镇江绿色低碳发展的生动实践表明，从传统工业文明向生态文明转型，根本是人们的价值取向要从物质的富足功利向社会的健康文明转化，首要是生产方式要从资源掠夺型向保育再生型转轨，关键是消费行为要从高消费向绿色消费转变，要害在于扭转 GDP 至上的考核体系，重点在于破解人人都说环保重要、可一旦触及自身利益就不干了的「吉登斯悖论」。环境的警钟令人警醒，生态的保护时不我待。我们只有向污染宣战，「同唿吸、共奋斗」，向着生态文明的新时代行进，才能让每一个人喝上干净水、唿吸清洁空气、吃上安全食品、享受良好环境，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清、景秀的美丽家园。
（调研组成员：朱维宁、苗成斌、尤展、赵扬波、王婷、朱瑾）
责任编辑：赵扬波
作者 本刊编辑部