发达国家 PPP 运作经验及其启示

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产品开发效率服务规范

PPP（Public-Private Partnership）的概念最早由英国提出，并得到了欧盟、联合国、世界银行等国际组织的积极推介。PPP 模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。通过公私双方的合作，不仅有利于缓解公共部门的支出不足和地方政府性债务问题，充分发挥私人部门的资金、技术和管理优势，也有利于优化配置项目资源，提高资源的利用效率。党的十八届三中全会明确提出，「允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营」。李克强总理也明确表态，优先支持引入社会资本的项目。2014 年 11 月，财政部公布了首批 30 个 PPP 合作示范项目，12 月，国家发改委和财政部几乎同时分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，各地政府纷纷启动 PPP 试点工作。然而，我国规范运作 PPP 的历史不长，积累的经验还不够。通过研究发达国家运作 PPP 的成熟做法，对于当下我国推进发展 PPP 模式有很强的借鉴意义。

英国：伙伴关系组织及基础设施公司主导

基于上世纪 80 年代后期几个大型项目使用私人融资的经验，英国政府于 1992 年开始正式实行「私人融资计划」（Private Finance Initiative，PFI），历经几次改革，2012 年 12 月英国财政部正式推出 PF2。英国政府对 PPP 管理体制的构建均是通过财政部实现的，围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范 PFI 项目的管理和控制。财政部下设的政府商业办公室 OGC（Office of Government Commerce）进行 PFI 政策提案，伙伴关系组织（Partnership UK）和英国基础设施公司（Infrastructure UK，IUK）为项目提供资金支持，GP（Gateway Process），DA（District Audit）和 4P（The Public Private Partnership Programmer Ltd.）对项目进行监督。英国的 PFI 活动由 Partnership UK 主导，其中私人占 51% 股份，公共部门占 49% 股份，它为财政部制定政策提供技术支持，同时对各类当事机构就具体项目提供帮助。英国基础设施公司主要负责各部门集中采购，提升公共部门的采购能力，其融资结构设计得能获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。2009 年，英财政部与地方政府协会联合成立了一个 PPP 单位，即「地方合作伙伴关系」（Local Partnerships），主要为地方政府提供 PPP 项目技术援助和评估服务。在项目模式决策方面，英国采用公共部门比较基准（Public Sector Comparators，PSC）和物有所值（Value for Money，VFM）的原则选择和评估 PPP 项目。项目领域主要集中在交通、医疗和教育。

加拿大：国家 PPP 中心与基金支持

加拿大政府为基础设施建设的 PPP 项目提供资金支持和服务，2008 年在联邦财政部设立一个政府性质的公司 PPP Canada，参与具体 PPP 项目开发和实施。PPP Canada 由一个包含政府官员在内的独立董事会管理，除了一名董事会主席，还有 8 名成员共同构成。这些人员对会计、审计、法律、财务、管理、PPP 合同和财务结构、政府和政策发展、设计和建筑，以及基础设施行业等多方面都有较深入的认识，资历和经验都比较丰富。公司内部确定相关主体的角色和责任。董事会对各成员进行分工，由不同成员负责公司的不同运作部分，将风险进行有效分解和控制，并作出战略决策和指导。加拿大联邦政府对基础设施的公私合作提供大力支持：建立总额为 12.6 亿加元的加拿大公私合作基金供其使用，对于符合条件的 PPP 项目可以资助最高 25% 的费用；建立总额为 80 亿加元的加拿大建筑基金，只对 PPP 项目提供资助；建立总额为 21 亿加元的全国口岸基金，也只对 PPP 项目提供资助。加拿大 PPP 项目主要分布在能源、医院、水务、法院、监狱和娱乐、文化、学校及机场、市政、城市公交、港口、道桥、政府服务等行业。

澳大利亚：基础设施机构为主导

澳大利亚被亚洲开发银行认为是 PPP 制度环境成熟度最高的国家。澳大利亚虽然是英联邦成员国，但其 PPP 一开始的发展并不像英国由中央政府统领，而是各州自行开展，如 2000 年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的 PPP 单位。2008 年，根据澳大利亚基础设施法案，国家设立了澳基础设施专门机构（Infrastructure Australia，简称 IAU），其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订全国各级政府基础设施融资的规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。IAU 还有一个职能是推广 PPP。澳大利亚像英国一样，也没有专门的 PPP 立法，在澳大利亚政府的主导下，IAU 借助澳全国 PPP 论坛在 2008～2011 年间发布一整套国家政策框架和体系对 PPP 进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。根据基础设施服务范畴的分类，2008 年和 2011 年，IAU 分别发布了适用于社会和经济基础设施的标准的合同范本，要求各级政府所有成本超过 5 千万澳元的项目，必须把 PPP 作为备选模式。澳大利亚的 PPP 业务分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。

基于我国运用 PPP 模式尚处于探索实践阶段的现状，在借鉴国外经验时，应结合国内实际，审慎对待，合理吸收。

一是设立财政部牵头的专门的 PPP 管理机构。发达国家的经验表明，建立全国性的 PPP 管理机构既可以支持 PPP 项目的技术和政策指引，同时还对于规范政府行为，减少多头管理，提升 PPP 项目运行效率等有着非常重要的作用。从我国的国情出发，建议在中央层面建立专门的 PPP 管理机构，成员涵盖财政、发改、住建、交通等多个部门，在财政部下设立相应的管理部门具体负责 PPP 政策制定、项目规划、审批和确定项目优先顺序，并在机构下设立 PPP 项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委属下的具有专业知识的技术咨询机构，满足 PPP 模式在各行业的应用需求。在省级层面设立相应的 PPP 管理协调机构也应因地制宜积极探索。另外，建议在中央和省级政府层面设立 PPP 引导基金，由政府部门和追求稳定收益的社会资本投资入股，目的是激发社会资本参与 PPP 项目的积极性，降低 PPP 项目融资风险和融资成本，推动 PPP 项目的顺利进行。

二是建立健全相关法律法规。各国在推行 PPP 模式的过程中，均具备了成熟的市场经济体制及相关法律环境，通过相应的政策、指南和合同法来指导 PPP 项目实施。政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性并减少推行 PPP 模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。从具体国情看，我国宜采取专门立法为主、单项立法为辅的模式来规制 PPP 模式。总体上来讲，应建立以宪法为首，以公用事业特许经营法的专门立法为主，以大中型项目单项立法作为补充，以地方法规、行业法、公司法、招投标法等法律法规相配套，以其他文件作指导的完善的法律体系。

三是加强人才培养工作。PPP 项目涉及政府管理、项目管理、投融资管理、工程技术和公共服务等多个领域，而 PPP 模式在我国的推广和运用时间不长，人才十分匮乏。因此，建议政府部门加强人才培训工作，努力培养具备经济、法律、财务合同管理等相关知识的复合型人才，尤其是要注重提高政府相关部门具体参与人员的实践能力。除亚洲开发银行等国际组织、财政部开展的短期培训班外，建议设立专门的 PPP 人才培养机构和人才资格认证体系。通过专业学习和资格认证制度，培养致力于 PPP 事业的专业人才，推动 PPP 事业健康发展。

（作者单位：江苏省社科院世界经济研究所） 责任编辑：袁 文


作者 张莉