「十三五」建议的理念、途径和举措
作者党的十八届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对「十三五」实现全面建成小康社会提出了新的目标要求，特别是以牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为主线，提出了 5 个方面、31 项重大新举措和 300 多项具体措施。这对于确保实现第一个百年目标、并为实现第二个百年目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定基础做出了科学的安排部署，具有重大现实意义和深远历史意义。
一、全面建成小康社会决胜阶段的指导思想和原则
1.「十三五」时期我国发展的指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、「三个代表」重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。
2.实现全面建成小康社会奋斗目标必须遵循的原则
坚持人民主体地位。人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。
坚持科学发展。发展是硬道理，发展必须是科学发展。
坚持深化改革。改革是发展的强大动力。
坚持依法治国。法治是发展的可靠保障。
坚持统筹国内国际两个大局。全方位对外开放是发展的必然要求。
坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。
3.指导思想与原则既一脉相承，又富含创新
可以看出：在新形势下我党确定的十三五发展的指导思想与原则，同以往的指导思想与原则相比，既一脉相承，又富含创新，体现了党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识及一系列治国理政新理念新思想新战略。
二、全面建成小康社会的目标要求和发展理念
全会和《建议》提出了全面建成小康社会新的目标要求，强调实现「十三五」时期发展目标必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。认为：「这是关系我国发展全局的一场深刻变革。全党同志要充分认识这场变革的重大现实意义和深远历史意义。」
1.全面建成小康社会新的目标要求
全会和《建议》对今后五年实现全面建成小康社会提出了以下新的目标要求：
经济保持中高速增长。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到 2020 年国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010 年翻一番。主要经济指标平衡协调，发展空间格局得到优化，投资效率和企业效率明显上升，工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显加大。户籍人口城镇化率加快提高。农业现代化取得明显进展。迈进创新型国家和人才强国行列。
人民生活水平和质量普遍提高。就业比较充分，就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高。教育现代化取得重要进展，劳动年龄人口受教育年限明显增加。收入差距缩小，中等收入人口比重上升。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
国民素质和社会文明程度显着提高。中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，爱国主义、集体主义、社会主义思想广泛弘扬，向上向善、诚信互助的社会风尚更加浓厚，人民思想道德素质、科学文化素质、健康素质明显提高，全社会法治意识不断增强。公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业。中华文化影响持续扩大。
生态环境质量总体改善。生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。
各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护。开放型经济新体制基本形成。中国特色现代军事体系更加完善。党的建设制度化水平显着提高。
2.实现「十三五」时期发展目标必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念
（1）五大发展理念及其相互关系：
五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。
相互关系：五大理念统一于发展之中，各有侧重。创新是引领发展的第一动力；协调是持续健康发展的内在要求；绿色是人和自然的协调，是永续发展的必要条件，是人民对美好生活追求的重要体现；开放是国家繁荣发展的必由之路；共享是发展的目的，是中国特色社会主义的本质要求。
（2）坚持五大发展理念的意义：
是「十三五」乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。
是实现「十三五」时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势的客观要求。
是改革开放 30 多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。
是关系我国发展迈上新台阶、关系我国发展全局的一场深刻变革，具有重大现实意义和深远历史意义。
三、习近平总书记的重点说明
1.关于经济保持中高速增长。从国内生产总值翻一番看，2016 年至 2020 年经济年均增长底线是 6.5% 以上。从城乡居民人均收入翻一番看，2010 年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为 19109 元和 5919 元。到 2020 年翻一番，按照居民收入增长和经济增长同步的要求，「十三五」时期经济年均增长至少也要达到 6.5%。经济保持中高速增长，有利于改善民生，让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果。随着我国经济发展进入新常态，产能过剩化解、产业结构优化升级、创新驱动发展实现都需要一定的时间和空间，经济下行压力明显，保持较高增长速度难度不小。考虑到正向引导市场预期和留有一定余地，在综合各方面意见的基础上，建议稿提出经济保持中高速增长的目标。
2.关于户籍人口城镇化率加快提高。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的程度。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》预测，2020 年户籍人口城镇化率将达到 45% 左右。按 2013 年户籍人口城镇化率 35.9% 计算，年均提高 1.3 个百分点，年均需转户 1600 多万人。现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近 55%，城镇常住人口达到 7.5 亿。问题是这 7.5 亿人口中包括 2.5 亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。提出户籍人口城镇化率加快提高，是要加快落实中央确定的使 1 亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。这 1 亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住 5 年以上和举家迁徙的农业转移人口。
3.关于我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按 2010 年不变价计算为 2300 元，2014 年现价脱贫标准为 2800 元。按照这个标准，2014 年末全国还有 7017 万农村贫困人口。通过采取过硬的、管用的举措，今后每年减贫 1000 万人的任务是可以完成的。具体讲，到 2020 年，通过产业扶持，可以解决 3000 万人脱贫；通过转移就业，可以解决 1000 万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决 1000 万人脱贫，总计 5000 万人左右。还有 2000 多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。
4.关于实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室。落实创新驱动发展战略，必须把重要领域的科技创新摆在更加突出的地位，实施一批关系国家全局和长远的重大科技项目。这既有利于我国在战略必争领域打破重大关键核心技术受制于人的局面，更有利于开辟新的产业发展方向和重点领域、培育新的经济增长点。我国同发达国家的科技经济实力差距主要体现在创新能力上。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体，诸如美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心等，均是围绕国家使命，依靠跨学科、大协作和高强度支持开展协同创新的研究基地。当前，我国科技创新已步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，急需以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿，布局一批体量更大、学科交叉融合、综合集成的国家实验室，优化配置人财物资源，形成协同创新新格局。
5.关于加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。
6.关于实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色化水平。
7.关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
8.关于实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是「十三五」时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作。提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争「十三五」时期完成改革任务。
9.关于全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。据调查，实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来，全国符合政策条件的夫妇有 1100 多万对。截至今年 8 月底，提出生育二孩申请的只有 169 万对，占比为 15.4%。这对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，可以通过进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。国家卫计委等部门经过认真测算，认为实施这项政策是可行的。
四、《建议》的部署安排：实现五大发展理念的途径和举措
正如习近平总书记所说的：《建议》的第二板块（第三至第七部分），「属于分论，分别就坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展进行阐述和部署。」我认为：这五个方面实际上也就是面临新形势、实现新目标、贯彻新思想、新理念的五大战略途径；其中的部署和安排，也就是面临新形势、实现新目标、贯彻新思想、新理念的重大举措。
1.创新理念和途径：坚持创新发展，着力提高发展质量和效益
在国际发展竞争日趋激烈和我国发展动力转换的形势下，必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。
（1）培育发展新动力。
（2）拓展发展新空间。
（3）深入实施创新驱动发展战略。
（4）大力推进农业现代化。
（5）构建产业新体系。
（6）构建发展新体制。
（7）创新和完善宏观调控方式。
2.协调理念与途径：坚持协调发展，着力形成平衡发展结构
增强发展协调性，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。
（1）推动区域协调发展。
（2）推动城乡协调发展。
（3）推动物质文明和精神文明协调发展。
（4）推动经济建设和国防建设融合发展。
3.绿色理念与途径：坚持绿色发展，着力改善生态环境
坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。
（1）促进人与自然和谐共生。
（2）加快建设主体功能区。
（3）推动低碳循环发展。
（4）全面节约和高效利用资源。
（5）加大环境治理力度。
（6）筑牢生态安全屏障。
4.开放理念与途径：坚持开放发展，着力实现合作共赢
开创对外开放新局面，必须丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。
（1）完善对外开放战略布局。
（2）形成对外开放新体制。
（3）推进「一带一路」建设。
（4）深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展。
（5）积极参与全球经济治理。
（6）积极承担国际责任和义务。
5.共享理念与途径：坚持共享发展，着力增进人民福祉
按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。
（1）增加公共服务供给。
（2）实施脱贫攻坚工程。
（3）提高教育质量。
（4）促进就业创业。
（5）缩小收入差距。
（6）建立更加公平更可持续的社会保障制度。
（7）推进健康中国建设。
（8）促进人口均衡发展。
这 31 项重大举措中，每一项都有 10 多个重要举措，总共 300 余个重要举措。这些理念——途径——重大举措——重要举措，再到我们全国各地、各行各业的具体措施，构成了我们十三五期间全面建成小康社会的部署安排和实际行动。□
（主讲嘉宾系国家行政学院信息技术部主任、教授、博导）
责任编辑：汤建奎
作者 丁文峰