情暖城乡 同沐阳光

　　【编者按】社会救助是整个社会保障体系的基石，它直接承担着维护低收入阶层尤其是困难群体的起码生活保障任务。2009年12月，民政部在江苏南京召开“全国社会救助规范管理工作会议”，会议对我省社会救助工作取得的成绩给予了充分肯定。在克服国际性金融危机影响取得初步成果的背景下，回顾我省社会救助体系建设的历程，我们更清晰地看到省委、省政府“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨和保民生、保增长、保稳定的坚定决心以及建设“和谐江苏”的不变追求。
　　近年来，我省各级民政部门以科学发展观为统领，紧紧围绕经济社会发展大局，着力构建多层次、广覆盖、立体式的社会救助体系，为城乡困难群众织就了一张保护网，全省300多万困难群体普遍沐浴在社会救助的“阳光”下，“民生指数”逐年增长，成为7600多万江苏百姓的共同福音。
　　以应保尽保为目标。全面实施城乡最低生活保障制度。在全面建设小康社会的进程中，我省协调推进经济和社会发展，加大社会救助工作力度，努力让困难群众共享改革发展成果。一是实现了城乡应保尽保。我省1997年建立城市最低生活保障制度，同时在部分地区开展农村低保试点，到2005年全面建立农村最低生活保障制度，实现了城乡全面覆盖、应保尽保的目标。十多年来全省各级财政累计支出城乡低保金61.5亿元，年支出由1997年的6000万元增加到2008年的17.85亿元，平均年增幅达50％，其中省级财政向苏北、苏中经济薄弱地区转移支付19.02亿元。目前，全省共保障城乡低保对象183万人，占总人口2.5％，保障人数是建制初期的10倍。二是坚持分类施保。针对低保家庭困难程度的差异性和救助需求的多样性，我省坚持“突出重点、兼顾一般、分类施保”的原则，对低保家庭中的老、弱、病、残、幼、学等特殊困难对象，其本人保障标准上浮一定比例，补助水平梯次拉开。三是实行物价上涨动态补贴。2005年经省政府同意，我省建立了低收入居民基本生活消费价格上涨动态补贴机制。2008年将按年度发放的方式改为按季度发放，即当一个季度CPI涨幅达到3％时，对城乡低保对象按照当季末月低保标准的25％发放物价补贴。加上按中央要求发放的其他补贴，当年全省共发放补贴资金3.2亿元，及时缓解了物价上涨对低保家庭基本生活的影响。四是推行普惠性节日慰问。2009年“两节”期间，除中央一次性生活补贴外，省政府安排1.5亿元专项资金，对城乡低保对象按照每人100元给予补助。全省各级政府共发放城乡低保节日补助资金4.8亿元。
　　以关爱工程为抓手，进一步落实农村五保供养政策。应对我省提前进入老龄化社会的省情，我省将五保老人供养工作纳入老龄工作整体规划，着力解决困难人群“老有所养”难题。一是实现了供养全面覆盖。全省符合五保条件的对象共21.91万人，已全部纳入供养范围，其中集中供养13.15万人，分散供养8，76万人。供养经费全部列入县级财政预算，以县为单位实行专户管理，分散供养经费直接打卡发放到人，集中供养经费直接拨付到所在敬老院。二是投入力度不断加大。自2005年起，我省连续5年实施了以农村敬老院建设为主要内容的“关爱工程”，共投入建设资金27.41亿元，其中省级财政投入6.38亿元，共新建和改、扩建农村敬老院1677个(次)，新增床位12.8万张，新建附属设施项目123个。农村敬老院硬件设施大为改善，全省集中供养能力2009年底达到70％。三是服务管理更加规范。各地按照“工作规范化、管理制度化、服务人性化”的要求，不断提升敬老院管理服务水平。敬老院工作人员与在院供(寄)养对象的比例不低于1：10，工资待遇由县、鄉财政分担。
　　以推进同步结算为平台，加快完善城乡医疗救助制度。围绕“病有所医”的目标，我省全面建立起了覆盖城乡、与城镇居民(职工)基本医疗保险和新型农村合作医疗相衔接的医疗救助制度，困难群众“看病难、看病贵”问题得到缓解。一是救助范围不断扩大。已覆盖城乡低保对象、农村五保对象、临时救助对象中大重病患者、重点优抚对象、60年代精减退职职工、特困职工、参核退役人员等七类人群。自2005年以来累计救助742万人次，支出救助资金11亿元。二是救助方式不断完善。一方面资助救助对象参加当地城镇医保或新农合，确保救助对象100％纳入基本医疗保障；另一方面对救助对象经城镇医保或新农合补偿后个人自付的基本医疗费用，按不低于30％的比例给予补助，并逐步降低或取消起付线，适当提高封顶线。三是平台建设不断推进。依托城镇医保和新农合信息管理系统，搭建医疗救助同步结算平台。2009年全省基本实现城乡医疗救助与城镇医保、新农合支付结算的“一单清”、“一站式”服务。
　　以专项救助为补充。积极拓展社会救助内容。我省把保障和改善民生的举措上升为公共政策，不断完善专项救助机制，逐步形成一系列规范性的制度安排。一是建立健全临时生活救助制度。2007年省政府办公厅出台了《江苏省城乡困难群众临时生活救助实施办法》，对因大重病或遭遇突发性灾害导致基本生活困难的低保对象和低保边缘对象，及时给予临时性、应急性生活救助，由此将救助体系覆盖范围从绝对贫困群体拓展到了相对贫困群体。2009年共实施临时救助33万人次，支出救助金9703万元。二是探索实施重残生活救助制度。省民政、财政、卫生、残联四部门联合出台了普惠性助残政策，从2008年起对全省低保以外无固定收入的一、二级肢体残疾、智力残疾、精神残疾、盲视力残疾的重度残疾人，参照当地城乡低保标准全额发放生活救助金。目前全省已有15万重度残疾人得到救助。三是配合做好其他相关救助工作。民政部门积极配合相关部门，制定出台了教育救助、住房救助、司法救助等一系列的专项救助政策，整合社会救助资源，提升了综合救助效益。四是积极拓展社会互助渠道。各地采取水电气收费减免、粮油帮困、结对帮扶、慈善超市等方式，多方面解决救助对象的实际困难。全省已建立“爱心超市”、“慈善超市”1140家，社会捐赠物品得以有针对性地直接惠及困难群众，成为社会救助制度的有益补充。
　　在社会救助制度建设取得阶段性成果之后，我省及时将工作重点转移到规范化建设上，一套规范高效、特色鲜明的管理模式在实践中逐步形成。
　　科学制定救助标准。一是使救助标准与城乡居民收入挂钩。2006年我省出台《关于完善城乡居民最低生活保障标准增长机制进一步加强社会救助工作的通知》，规定城乡低保标准按照上年城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入20％-25％的比例综合确定，并逐年调整，同步增长。此项机制的建立，克服了低保标准调整额度和周期的随意性。2008年我省又进一步建立了农村五保供养标准增长机制，苏南、苏中、苏北原则上按不低于当地上年度农民人均纯收入的40％、45％、50％的比例确定五保供养标准，确保五保对象生活水平不低于当地村民平均生活水平。二是使救助标准与脱贫攻坚要求相衔接。2008年起我省组织实施脱贫攻坚工程，提出用3到5年的时间基本消除绝对贫困现象，并将“年人均收入低于2500元的人口比重”纳入省政府科学发展评价考核体系。各级民政部门积极做好最低生活保障与脱贫攻坚政策的衔接，已达到每人每年2500元保障标准的地区，继续执行城乡低保标准增长机制，确保最低生活保障标准随居民收入水平提高同步增长；未达到每人每年2500元保障标准的地区，由省按脱贫攻坚序时进度制定提标指导标准。目前苏南地区低保标准已超过脱贫标准，苏中、苏北地区将分别于2010年和2012年实现低保标准不低于年2500元，届时江苏将全面消除绝对贫困现象。三是使救助标准符合城乡统筹的发展方向。针对长期以来城乡二元结构，社会救助资源分配不均的情况，我省在加快城市化进程中，适应城乡统筹发展要求，探索以救助标准的确定为突破口，积极推进社会救助城乡一体化。目前已有13个县(市、区)实现了城乡低保一体化，有66个县(市、区)实现了城乡医疗救助一体化。
　　准确核算家庭收入。一是实行定量核算和定性评估相结合。2005年9月，民政厅会同财政厅在充分调研论证的基础上，制定出台了《江苏省城市居民最低生活保障工作规程》，在如何定量核算家庭收入和定性评估家庭实际生活状况方面提出了明确的指导意见。各地以县为单位制定了收入核算办法，对各类工薪性、经营性、财产性、转移性收入的核算内容和参考标准作了具体规定，对“家庭实际生活水平明显超出当地低保标准”等若干种情况不能享受低保待遇也作出了规定。二是实行人户调查和民主评议相结合。在个人诚信申报的基础上，由基层工作人员入户，实地查看申请对象家庭收入状况。同时各地普遍成立了由社区干部、居民代表、低保户代表、申请对象邻居、社区片警等人员组成的民主评议小组，申请对象须经过逐户评议、投票表决。三是实行核算收入和考量支出相结合。除对申请对象家庭收入情况进行核算外。各地还对申请家庭的部分支出情况进行必要考量，以验证其劳动就业情况和家庭消费结构是否符合实际。为了切实做好居民家庭收入核定工作，我省积极探索收入核定的新方法、新途径。2009年6月，经省政府同意，我省14个部门联合出台了《江苏省城市低收入家庭认定办法》。最近正在南京市开展城市低收入家庭及低保家庭收入状况信息比对的试点，借此推动我省收入核定工作再上新台阶。
　　规范管理操作程序。一是实行公开公示。对救助政策、救助对象、救助标准等进行张榜公示，让群众充分行使知情权、参与权、监督权，通过形式的公开促进结果的公正。二是抓好资金发放。社会救助资金全面实行社会化发放，形成了民政部门审定救助对象和标准，财政部门安排资金，金融机构直接打卡发放的良性运行机制。简化了工作程序，堵塞了监管漏洞，确保了救助资金专款专用，发放及时。三是强化动态监管。根据救助对象的实际情况，对长期困难户、一般困难户、临时困难户分别按年度、半年、季度进行定期复核，对有信访反映的随时核查，做到保障对象有进有出，进出有序；补助金额有增有减，增减及时。对有劳动能力的保障对象，采取“救助渐退”、“限期保障”等方式，畅通进出渠道。四是严格档案管理。以低保档案管理为载体，加强对工作流程和质量的监控。各地实行县、街(乡)、居(村)三级档案管理模式，审批类和日常管理类档案实行一户一档，文书类和会计类档案实行一年一档，做到了材料齐全，内容翔实，标准美观。
　　去民之患，如除腹心之疾。民心大于天，和谐在人间。完善的社会救助制度已经深深扎根于江苏经济社会发展的土壤，正以实际行动阐发“民政为民”的核心理念。
　　
　　责任编辑：尤健

作者 吴洪彪