广州的新型城市化「路线图」
广州，这座和北京、上海并称为「北上广」的我国第三大城市，目前正在党的十八大精神指引下，深入贯彻落实其新型城市化「1+15 路线图」，矢志把宏伟蓝图变成美好现实。广州的新型城市化「路线图」，对于江苏提高城镇化质量、提升城市现代化水平、探索城市治理新模式，具有一定的借鉴意义。
「路线图」的精心谋划
进入新世纪以来，广州在全国各大城市中的地位不断提升，城市面貌不断刷新，综合竞争力显着增强。2012 年，广州 GDP 已达 13500 亿元，实际管理人口超过 1600 万，城市化率超 84%，进入中等偏高收入水平城市行列。但是，「成长中的烦恼」和「成功后的困惑」随之而来，诸如：城市财富积累速率与民生幸福要求不同步，城市规模快速扩张与要素集约水平不匹配，城市资源环境瓶颈约束与流动人口过分集聚不协调，基本公共服务的增长慢速赶不上城市化率上升的快速，城市现代管理水平不适应人民群众的多样化新期待，外来务工人员难以平等享受均等化公共服务，城市垃圾处理和生态文明建设走了一段弯路，等等。尤其是本轮国际金融危机爆发后，广州虽然成功地抵御了冲击，但对外出口滑坡、经济增速放缓的阴影一直笼罩在珠江两岸，转型升级之路十分艰辛。因此，全市上下近年来都在思考如何破除「增长停滞魔咒」和避免落入「中等收入陷阱」。
2011 年 12 月，广州市举行第十次党代会，决定按照科学发展观的要求，直面现实问题，破解发展难题，坚定地走「新型城市化道路」。从 2012 年 2 月开始，广州市委、市政府动员和组织全市各区、市（街、镇）、部委办局、学校院所、企事业单位等，发起空前规模的学习调研活动（包括赴若干国内外先进城市参观考察），开展以新型城市化发展为主题的大学习、大讨论、大交流，并采取「自学 + 中心组专题学习 + 专家辅导」的方式，接连举办一系列理论务虚会和高峰论坛，广纳全国和全球智慧，邀请哈佛大学、新加坡国立大学、澳门城市大学、国务院参事室、中国社科院、北京大学、清华大学等海内外着名教育和研究机构的专家学者，为广州新型城市化发展出谋划策，还广泛征求离退休老同志、街镇村居企基层代表、民主党派和无党派人士等各界的意见和建议。市领导要求全市各单位围绕专题开展调研，每个专题不仅要写出调研报告，而且要制定相应的实施意见或工作方案，最终则要形成全市推动新型城市化发展的政策体系。
从「问题导向」到「把脉开方」，从运用「头脑风暴法」到提升「思想天花板」，从「坐下来冷静思考」到「走出去实地考察」，从最初提出「12338」城市发展思路到最终制定「1+15 总路线图」，并配套公布「1+15」系列政策文件……其活动规模之大、历时之长、议论之广、思考之深、对策之新，都是前所未有的。广州市领导层以超常的魄力和胆识，对新型城市化执着追求、精心谋划，体现了科学发展观的要求，堪称广州的又一次思想解放；广州人民对新型城市化寄托美好希望，投入了巨大热情，凝聚起智慧心血，最终集体创作了「路线图」。
「路线图」的核心理念
广州市领导一开始就明确指出，广州走新型城市化道路，核心问题是要回答好「为谁建设一个新广州，如何建设一个新广州，建成怎样一个新广州」。通过深入学习、研讨和制定「路线图」，广大干群增强了推进新型城市化的自觉性和坚定性，在思想观念上实现了「六大转变」——在价值取向上，从「重物轻人」向「以人为本」把民生幸福作为城市发展的最高目标转变；在发展动力上，从「拼土地、拼汗水、拼资源」向「拼人才、拼知识、拼创新」转变；在城乡关系上，从「城乡二元分割」向城乡联动一体化发展转变；在城市空间形态上，从初级形态的「人口转移型」向注重质量提升的「结构优化型」转变，形成「多中心、组团式、网络型」的集约高效格局；在城市特色上，从「干城一面」向更加注重传承岭南优秀文化、凸显城市文化特色转变；在建设管理主体上，从「全能型政府」向建立「政府引导、市场主体、社会参与」的善治模式转变。
广州的新型城市化道路，「新」在以下 5 个「更加注重」：一是更加注重以人为本，强调人是城市的主体，人的全面发展和幸福是城市化的终极目标，规划为人而设计，交通为人而建设，环境为人而美化，人在城市中可以找到归属感、认同感、自豪感，城市成为关怀人与陶冶人的幸福家园；二是更加注重可持续发展，强调集约、生态、低碳、包容的可持续发展，推进节地、节水、节能、节材，突出城市内涵提升和功能完善，实现经济发展与人口、资源、环境相协调；三是更加注重创新发展动力，强调以新知识、新技术驱动发展，以智慧城市引领发展，以人才集聚推动发展，强化市场配置资源的作用，发展动力更加多元强劲；四是更加注重优化发展空间，强调按照精细增长理念，优化提升城市空间布局，加快形成紧凑高效的城市空间格局；五是更加注重城乡统筹发展，强调城乡一体，把城市化与美丽乡村建设、农村人口转移与农村经济发展结合起来，努力实现城乡公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。正如中共广东省委常委、广州市委书记万庆良所指出的，推进新型城市化发展，是探索特大型城市科学发展的创新实践，是实现国家和省对广州发展战略定位的迫切需要，是解决广州「成长中的烦恼」和「成功后的困惑」的必然选择，是破除「增长停滞魔咒」和避免「中等收入陷阱」的积极探索，是新形势下提升领导城市工作能力的现实要求。
「路线图」的政策体系
广州适应新型城市化发展之需，构建了「1+15」政策体系。其中，主体文件《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定》，共 11 个部分 36 条，加上 15 个配套文件，把握了建设人民满意理想城市的总目标、低碳智慧幸福城市发展理念、打造岭南风格特色城市 3 个要点，遵循了以人为本、创新驱动、协调发展、国际视野、低碳智慧、岭南特色 6 项原则，强调着力抓好增创城市发展动力、提升城市综合实力、优化城乡发展布局、打造生态城市品牌、创造良好社会条件、建设幸福广州 6 项重点工作，着力塑造「山、水、城、田、海」的城市形态，从而显着提升广州的产业竞争力、文化软实力、国际影响力，努力跻身「世界先进城市坐标系」。
「1+15」政策体系，还突出了两个战略重点，即建设国际商贸中心和培育世界文化名城，包括重点打造会展中心、购物天堂、贸易枢纽、采购中心和价格中心、物流航空航运中心、区域金融中心、电子商务中心、美食之都等 8 大商贸功能支撑体系。同时，以海珠生态城等为抓手，把建设「花城、水城、绿城」具体化为 16 个岭南花园、10 个森林公园、10 个湖泊等项目。针对「城市病」的发生，提出功能疏减、公交优先、便民措施、智能交通、智慧城市等综合整治措施。
（储东涛：省委党校教授、江苏省城市发展研究院城市评价中心主任；吴如忠：淮阴区委党校常务副校长）
作者 储东涛 吴如忠