借鉴
【核心提示】
·国际城镇化的经验表明，一方面，工业化是城镇化的主要驱动力，另一方面，成功的城镇化能够推动地区的工业化和现代化。城市规模增长、质量提升，取决于产业门类、层次的具体情况和城市功能。
·积极稳妥地推进我省城镇化，重点应该关注市民化、集约化、差别化，积极稳妥地推进城乡发展一体化。
城镇化也被称为城市化、都市化，城镇化既有人口和非农业活动，向城镇的转型、集中、强化和分异，以及城镇景观的地域、实体变化过程，也包括经济、社会技术变革向农村地区的扩散，甚至包含城市文化、生活方式、价值观念等精神上的变化过程。城镇化的内涵包括：第一，主要表现在五个方面的转变：生产方式、生活方式、空间方式、文化方式和管理方式的转变。第二，城镇化是工业化的发展成果，没有工业化，就不会有现代的城镇化。所以在城镇化和工业化互动方面，工业化是主动力，城镇化是辅动力，相互影响、相互促进。第三，城镇化是一个现代化的过程，不是一朝一夕就能完成，也不会什么时候就停滞了。即使城镇化率不再提高了，但是城镇化的质量仍然随着现代化的过程而不断提高。第四，城镇化是以人为核心的，城镇化的目标是把农民转化为市民，而不是转化为农民工。这个转化过程是城乡一体、协调互动的体现。
一、城镇化发展的国际经验
现代意义上的城镇化，自工业革命以来，从英国发源，向欧洲、美洲、澳洲扩展，然后遍及全球。到 2009 年，全球城镇化率达到 50%。现代城镇化的基本历程，大致可以分为四波：第一波浪潮，就是发端于西欧的工业革命，以英国为中心，向欧洲大陆扩散；第二波浪潮，是 19 世纪中后期，随着殖民主义扩张、工业化和技术扩散推动，一直到上世纪中期，以美国、加拿大、澳大利亚等新的资本主义国家为代表；第三波浪潮，是二战以后，人口剧增、工业化大发展、石油大开发等等推动，以拉美、东南亚、北欧、北非和中东的部分国家为代表；第四波浪潮，就是以经济全球化、发展中国家的工业化等为推动，以中国和印度为代表，仍在快速发展。
从发达国家城镇化的主要特征来看，首先是人口向 50 万以上城市集聚的趋势非常明显，并且迄今仍未停止。第二，在城镇化过程中促进城镇体系结构形成和演变。总体上来说有三个特点：其一，人口密度越高，城镇聚集度越强，规模越大。其二，城镇体系结构随着工业化和城镇化的进展，是不断调整、完善的。其三，大、中、小城镇的数量结构、规模结构，存在着协调的多样化，没有一个固定的规律和比例。比如说美国东南部城市群的大中小结构、美国东北部城市群的大中小结构、日本太平洋沿岸城市群的大中小结构都不一样，但都是协调的，充分说明城镇的大中小协调发展是可以多样化的。欧美小城镇的发展趋势，受大城市外溢作用和区域平衡政策影响，发展质量在不断提升，但是数量基本上是稳定的。大都市地区仍然保持了强劲的发展动力，城镇体系的集聚趋势依然明显，还在不断集聚，包括纽约、东京这样的超大城市，规模仍然是在不断集聚。欧美小城镇发展经验总的启示，就是小城镇发展有其自身规律和阶段性特点。第三，平等的自主发展权，是欧美小城镇发展的重要因素。就是指他们的市场主体地位、资源配置渠道，跟大城市一样，一个 2 万人的市长和一个 200 万人的市长，投票是一票对一票的，可以比较自由、充分地维护他这个小城镇的利益。以中心城市为依托，是欧美小城镇发展的主要基础，因地制宜、特色发展是主要策略，就业机会是小城镇发展的前提条件，如果没有就业机会，没人愿意去。
国际城镇化的经验表明，一方面，工业化是城镇化的主要驱动力，另一方面，成功的城镇化能够推动地区的工业化和现代化。城市规模增长、质量提升，取决于产业门类、层次的具体情况和城市功能。小城镇因地制宜、特色发展的策略值得关注。要警惕中等收入陷阱，免蹈拉美式城镇化覆辙，很重要的就是政府合理、有效的宏观调控必不可少。
二、中国城镇化的基本特点
李克强总理在今年 3 月 17 日答记者问的时候讲，城镇化是现代化的必然趋势，新型城镇化是以人为核心的城镇化，新型城镇化必须与农业现代化相辅相成。
中国城镇化的特点，首先表现在规模庞大，影响全球。美国经济学家、前世界银行副行长斯蒂格利茨认为，中国的城镇化与美国的高科技发展，将是影响 21 世纪人类发展进程的两件大事。第二个特点，传统路径难以持续。过去几十年中国城镇化的主要模式有三个重要特征：劳动力廉价供给，粗放式消耗资源，非均等公共服务。但是现在农民生活水平、文化素质提高了，资源环境瓶颈加剧了，而且社会和谐的要求也提出来了，所以传统的模式是难以为继的。第三个特点，农民工尚未转化为市民。2 亿左右的农民工没有享受到与城市居民同等水平的基本公共服务。第四个特点，土地城镇化快于人口的城镇化。根据国际一般经验，土地城镇化与人口城镇化的速度比值约为 1：1.1 左右。而我国 1990 年到 2000 年是 1：1.7，2000 年以后 10 年是 1：1.85。第五个特点，城市群引领推进区域城镇化。全国各省区高度重视城市群、都市圈、城市带的建设，已经完成和正在推进规划编制的有 20 多个。
三、江苏城镇化的基本特点与问题
1.经济与人口发展。产业发展方面。江苏经济一直在全国保持领先，外向型经济特征突出，全国领先，但是三产比重不高。外向型经济内生性不强，政府在引导产业结构转型升级和促进就业方面主导权不大。在就业挑战方面，经济转型升级和产业转移对就业总量增长会带来影响，制造业转移对服务业也会带来影响。比如说昆山，笔记本电脑如果转移 1000 万台，很多劳动力就会随之转移。再从传统手工业看，江苏的历史文化和传统手工艺资源比较优越，对促进就业、特色发展、低碳生态等方面可以发挥重要作用。但目前相关的经营和财税政策有待改进，特别是营改增的问题，对一些主要靠人力、智力的产业影响很大。如刺绣、核雕等成本很低，核雕用的就是一个橄榄核，全是人工和设计增值。所以支持传统手工业等相关产业发展就需要改革创新相应的政策。
人口与就业方面。全省外来人口已经达到了 1660 万左右，其中省外进来的将近 1100 万。苏南地区已经从上世纪末 2000 多万人上升到 3000 多万人，而苏北已经从 3000 多万人下降到 2000 多万人。经过这些年，特别是最近几年的发展，尽管江苏还有南、中、北协调发展问题，但是总体质量上大大提升了，因为富裕群体增大了，苏南人口比重加大了。江苏人口密度全国最高，按照 2011 年的数据每平方公里已达 770 人，承接省外迁移人口超过千万，外来人口市民化，社会保障文化融合是巨大的挑战。
2.区域与城乡。区域发展方面。江苏区域发展无论是城镇化水平还是人均 GDP 水平都存在梯度差异。从人均 GDP 来看，苏南、苏中、苏北分别处于后工业化、工业化后期和工业化中期，不同的发展阶段，为我省的产业梯度转移转型发展提供了条件。比如安徽郎溪 2008 年以来，从苏南某市就引进转移了 700 多家企业，投资 400 多亿元，还有苏南转移到长江中上游的可能比南北挂钩转移到苏北的还要多。
城乡发展方面。江苏新增城镇人口向特大城市、大中城市集聚的态势明显，其中特大城市新增城镇人口占新增城镇总人口将近 70%。当然，因为撤掉了 19 个县和县级市，江南撤掉了 10 个，江北撤掉了 9 个，撤并城市的人口都统计进了特大城市，所以增长特别快。小城市减少很多，一个是撤并进了特大城市和大城市，还有相当一部分，增长进入了中等城市，所以小城市从数量上统计出现负增长。值得注意的是建制镇，到 2012 年底，扣除城关镇，全省建制镇 750 个，新增城镇人口占新增城镇总人口的比重不到 2%。
乡村发展方面。村庄环境整治是协调推进城镇化、城乡发展一体化的切入点、着力点和突破口，是推进生态文明建设的突破口。我们在全国率先开展村庄环境整治，取得了巨大的环境效益、社会效益和潜在的经济效益，美好的环境为乡村旅游的发展提供了一个很好的背景，群众满意度、社会满意度在去年公共服务满意度调查中位居第一。
3.环境与资源状况。土地资源利用方面。2000 年以来，我省城镇建设用地增长幅度大概是人口增长幅度的 2 倍。苏南 5 市剩余的可建设用地增量按照基本农田保护任务只剩下不到 500 平方公里，如果按照现有用地效率到 2020 年就缺失 1700 多平方公里，其中有两个市基本农田实际保有已经低于保护任务。建设用地产出效益差距明显，苏南、苏中、苏北，地均产出区域相差将近 5 倍。
环境保护方面。江苏的煤炭在能源消耗中的比例较高，给减排带来非常大的压力。工业能耗占总量的 4/5，其中四大耗能行业产值占全省总产值 31%，而能耗占全省将近 54%。相对产值能耗来说，这四个行业的发展策略都可以推敲。
江苏经济转型升级任务艰巨，需要与城镇化、就业协调发展。市民化是个巨大挑战。区域差异客观存在，差别化发展和考核应该是个趋势。村庄整治取得了阶段性成果，特色化和集约化是关键，土地效率必须提升，万元 GDP 耗能、排放水平在全国都属于先进，但是因为人口密度大、经济密度大，所以生态环境容量小。综合江苏这些特殊的省情，需要选择适合自身的新型城镇化道路。
四、江苏新型城镇化的关注重点
习近平同志在全国人大江苏代表团审议时提出要求，要率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化，不断开创各项工作新局面。要积极稳妥推进城镇化，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。促进大中小城市和小城镇协调发展。要扎实推进生态文明建设，努力建设美丽中国。
积极稳妥地推进我省城镇化，重点应该关注市民化、集约化、差别化，积极稳妥地推进城乡发展一体化。
在市民化方面，首先应该以人为本，重视提升城镇化质量。二要逐步保障转移人口。全省外来人口 1600 多万，本省的有 500 多万。苏南目前做得比较普遍的是双置换，就是以农村宅基地置换城镇的住房、承包地换城镇的社保，实际上就是跟农村脱钩。对省内流动人口的市民化，如苏南解决从苏北转移来的人口问题，还有待研究。三要调动城市政府的积极性。解决外来劳动力的市民化问题，既是城市管理的重要方面，也是优化城市人力资源的重要机遇，更是加强和谐城市建设的时代课题。要统筹兼顾、以人为本，解决外来劳动力的市民化问题。四要改革和完善相关制度。户籍管理制度改革的实质，实际上是城镇社会保障制度的改革。五是应该重视城镇化的教育。包括职业技能培训和市民素质教育。
集约化方面。一是空间集聚。继续做优做强中心城市，大力培育重要的节点城市，培育省级重点中心镇和特色镇，巩固村庄环境整治成果。全省城镇体系规划中，规划了沿江城市带、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴，以及淮安增长极。在轴带之间是点状发展地区，就是城镇不能够连片成带，而应该据点式发展，保护基本农田，保护生态背景。二是交通集约。落实公交优先，构建绿色交通体系。三是资源集约。提升土地综合利用效益，用节能减排引导产业转型提升。四是社会节约。落实中央和省委省政府关于厉行节约的要求。
差别化方面。一是区分差别化的发展主体。城市带、城镇轴和点状发展地区，大中小城镇统筹协调。二是产业发展差别化。城市带城镇轴发展什么产业？点状地区发展什么产业？应该有所区别，苏南、苏中、苏北，推动梯度转型升级，引导产业省内转型。三是城乡特色差异化。城乡空间、文化、交通等应当因地制宜、各具特色。四是制定差别化的发展政策和考核体系。特别是城市带轴地区和点状发展地区的差别化政策和差别化考核，以及环境准入，生态补偿，农房建设政策等等。比如农房建设，现在因为土地资源问题，都是一户一宅，一户按照标准两分地或者三分地，如果搞休闲度假旅游，这样的建房政策可能难以适应。
最后一个重点，就是要按照省委省政府积极稳妥推进城乡发展一体化的要求，贯彻落实「六个一体化」总体部署，实现「两个率先」。
（作者系省住房城乡建设厅副厅长）
责任编辑：戈尚达
作者 张泉