构建边境反假货币协作机制为何势在必行
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近年来，随着我国经济的快速发展和沿边开放程度的提高，加之人民币币值长期保持稳定，人民币在周边国家流通的规模不断扩大，给我国特别是边境地区经济金融带来的影响也逐渐增强，同时给反假人民币工作也带来新的压力和挑战，因此如何构建边境反假货币协作机制成为一个新的课题。
普洱市位于云南省西南部，面积4.5万平方公里，辖9县1区，具有“一市连三国，一江通五邻”的区位优势。其中：澜沧、西盟、孟连三县与缅甸接壤，江城县与越南、老挝接壤。接壤的三国边境地区均为贫困山区和少数民族聚居区，经济社会发展比较落后。近年来，国家在境外“金三角”地区实施毒品替代种植，普洱市是国家实施境外毒品替代种植的主要地区之一。
根据普洱市周边情况，我们重点对江城、孟连、西盟、澜沧四县反假货币工作情况展开调查。
一、人民币跨境流通的情况及近年来的边境反假情况
（一）人民币边境口岸和边境便民通道的基本情况
普洱市有对外开放口岸两个，出境公路和通道28条，辖内思茅港、孟连口岸分别为国家级和省级对外开放口岸。其中勐啊、芒信、勐康、龙富4条为指定通道，设立了海关、检验检疫、武警边防等机构，其余没有设立联检机构，不允许车辆、货物、物品进出境。由于国境线狭长的原因，我市与境外相通的道路很多，仅西盟一县就共有130多条便道与境外相通，全县七个乡镇中有西北的岳宋、力所、翁嘎科、勐卡镇、新厂、中课6个乡镇与缅甸接壤。
（二）人民币境外流通的范围、流量、及存量
据调查，缅甸、老挝、越南边境地区90%的商人和边民都是以人民币作为商业采购和贸易结算。边境地区人民币成为硬通货已是不争的事实，与西盟毗邻的龙潭特区，经商做生意的客商以中国人居多，遍访街面店铺、集贸市场摊位，所有商品交易几乎全部使用人民币，缅币却难觅踪影。且因人民币币值稳定，信誉度高，而缅币币值波动较大，境内外人民币不能通汇，口岸无银行网点，结算渠道不畅，而现金交易方便快捷且风险较小，边境贸易几乎全部使用人民币现金计价结算，而人民币现钞跨境流动绝大部分通过出入境人员合法携带和跨境非法走私携带等非金融渠道。
随着边境贸易的发展，人民币现钞出入境流量呈逐年上升趋势。据统计，2010年，仅孟连、江城两县人民币正常流量为1，987，438万元，其中孟连1，960，468万元，较2009年同比增长5.37倍。近几年由于边境小额贸易及边民互市快速增长，出口规模逐步增大，大量人民币现钞向境外转移，经初步调查，人民币在老挝、缅甸境外存量大约为114，533万元，以在缅甸的存量为主，占98%。
（三）边境县2006-2010年假币收缴情况及相关情况分析
随着人民币区域化趋势明显增大，进一步加大了人民币反假工作的难度。经调查分析，境外假人民币来源主要是：一是从国内其他省份和省内其他地区流入边境县并进入周边国家边境地区；二是假人民币从境外回流中国；三是从境外出现从事假人民币犯罪活动的“票贩子”手中回流中国。
近几年，边四县假币案时有发生，其中江城县公安机关共破获4起特大贩卖假币案，涉案金额高达93元，2008、2009年连续两年破获的特大假币案涉案金额达29万余元，是本县历年来假币案件中涉案金额最大的假币案件。孟连口岸于2009年3月7日抓获一起假币贩卖案，犯罪嫌疑人从缅甸佤邦邦康市经由勐啊口岸入境，在边防检查站接受检查时，执勤民警从其身上携带的皮夹内查获号码相同的第五套人民币100元券27张，面额2,700.00元，已于同年7月9日由孟连县法院判决。
2006～2010年5年间，我市孟连、澜沧、江城三县各金融机构和公安机关假人民币收缴量整体呈现先扬后抑趋势，但金融机构收缴量波动不大。
2009年假币收缴量达到历史新高，尤其是公安机关的收缴，这与打击假币犯罪专项行动（简称“09”行动）关系紧密。由此可见，反假人民币工作仅仅依靠人民银行、金融机构的力量远远不够，必须各反假联席会议成员单位积极配合，尤其是通过公安部门的大力协助，才能充分发挥打假效能。
由于边境贸易的进一步活跃，边民互市中小额贸易进出口商品范围和数量日益扩大，且人民币币值相对稳定，边民越来越偏好人民币现金交易，所以为假人民币滋长了制假贩假的生存空间，有向外扩张的可能。
（四）近年来边境地区反假工作开展情况和反假工作平台的搭建情况
目前，普洱市边境地区反假工作的开展仅限于以人民银行牵头组织境内金融机构在边境村镇、口岸进行。人民银行未与老挝、越南、缅甸等周边银行建立边境地区反假人民币合作机制。但各县搭建了“三位一体”反假货币网络，在与缅甸、老挝、越南接壤的边境乡镇和农村信用社配合安放“三位一体”反假貨币宣传栏，人行与公安、金融机构定期到边境贸易互市做反假货币宣传工作，通过设立宣传台、发放宣传手册、真假币实物对照讲解、现场答询等多种形式宣传假币知识，进一步做好边境地区反假货币宣传工作。
从现阶段情况来看，边境地区反假人民币宣传工作力度还远远不够。与我市接壤的缅甸、老挝、越南边境地区多属于经济欠发达的少数民族贫困山区，交通不便，边民文化水平低，金融知识缺乏，识假、防假的能力不强，给犯罪分子贩卖、持有和使用假币留下了可乘之机。由于未建立双边反假人民币合作机制，人民币反假宣传、培训工作无法在境外开展，使得假币在边境地区得以流通，严重影响了人民币的信誉。
二、边境地区反假工作现状
（一）反假机构和人员现状
2009年初，人民银行普洱市中心支行根据我市农村反假货币的严峻形势，积极向市政府领导汇报反假货币以农村为重点的反假货币工作思路，得到市政府的肯定和支持，普洱市人民政府办公室文件下发了《关于建立“县、乡（镇）、村三位一体”的反假货币工作长效机制建设的实施方案》至各县（区），在逐级转发到各乡镇，采取此种组织方式，在乡镇和村级两级政府建立组织机制，成立“县、乡（镇）、村三位一体”领导小组。反假货币办公室优选部分农村信用社信贷员和邮政储蓄代办员为反假骨干，在全市所辖429个行政村各带出至少1名具有初步反假货币知识和技能的义务反假货币宣传联络员，逐步推广到村民小组，使每个乡镇都有一批反假货币带头人，达到培训一个、带动一批的效果。
为推动普洱市“三位一体”反假货币工作长效机制的开展，人行普洱中心支行创新工作方式，找准切入点，以“到一个乡镇、进一个社区、赶一个集市、去一所学校”的“四个一”为工作载体，指导、引导各县、乡镇推开工作。通过推进普洱市农村义务宣传站的方式，切实提高县、乡、镇人民群众知假、识假、防假和反假货币的能力，增强农村防范假币力量，遏制农村制假、贩假犯罪活动的蔓延。
截止2010年11月末，由人民银行牵头协调，进乡镇、社区，建台账、发聘书、抓培训，全市共建立乡（镇）反假货币工作站101个，占全市乡镇总数的98%；社区反假工作站26个，占全市社区总数的72.2%；农村反假宣传站532个，占全市行政村总数的53.5%，共计聘请义务反假联络员388人。
（二）边境地区群众对假币知识获取渠道和掌握情况
一是通过每年确定反假货币宣传月，由人民银行牵头组织商业银行在县城或乡镇人口密集的路段开展反假人民币咨询服务，悬挂宣传布标，通过散发宣传单和讲解向来往群众宣传反假货币知识和假币识别技能。商业银行各营业网点窗口张贴反假货币宣传挂图，设立反假货币咨询服务台，长期向客户开展宣传咨询服务，并通过电子显示屏显示反假宣传口号。通过宣传，使境内部分群众获取假币知识，能掌握假币的基本识别技能，如摸票面的凹凸感，看水印、防伪金属条，听纸张的声音，会用真币进行对比，积极配合银行柜台人员办理假币收缴。
二是人民银行利用少数民族的集市街天，联合县农行、信用社、邮政储蓄银行到集贸市场及人群聚积的地方设立宣传点，开展宣传；或者反假知识宣传组深入比较边远的乡村，在村委会的协助下，向群众发放宣传单，播放反假碟片，现场识假等，向当地少数民族传播反假知识。
但由于少数民族群众平均文化素质偏低，交通、信息落后，语言交流困难，给宣传造成许多不便之处。因此识假、防假的能力不强，特别是缅、老、越方边民，对人民币真假知识更是匮乏。目前，境外人员反假知识主要通过入境接受宣传，并携带宣传资料出境相互传教，获取知识渠道有限。
（三）边境地区假币监测渠道建立情况
到目前为止边境地区没有建立完善的假币监测渠道，假币的流出和流入无法监测。大部分假币的监测，主要是人民银行通过商业银行按月上缴的假币实物，按季汇总填制《辖内金融机构假币收缴情况统计表》，反映假币收缴情况。
（四）邻国的反假情况
由于与边四县接壤的缅甸、老挝、越南属于经济不发过的少数民族贫困山区，政府部门和临国的金融机构暂时没有设置反假人民币主要部门，也没有制定专门的打击假币犯罪的相关政策法规，人民币反假知识仅仅依赖于中国边防、公安和人民银行的宣传。
2009年，孟连县针对县地处边疆，与缅甸隔江相望的特殊地理环境，为有效打击和防范打击境内外假币犯罪活动，县公安局与仅一江相隔的缅甸第二特区（佤邦）司法委进行了会晤，本着共同维护人民币的流通秩序，认真进行磋商，达成了共识，建立了《中国孟连县公安局缅甸第二特区（佤邦）司法委经常局打击假人民币违法犯罪协作规定》，规定明确缅甸第二特区适用范围包括贺岛、勐平、勐波等地，对双方会晤、信息互通、案件移送、办案协作等作了明确的规定。并于2009年10月24日，按照规定，缅甸第二特区（佤邦）司法委警察局将其缴获的假人民币实物移交孟连县公安局，双方在孟连县勐啊口岸大桥中央举行移交仪式，将在境外查获的假人民币实物1.3万元全部移交孟连县公安局经济犯罪侦查大队。该笔实物共250张，其中第五套人民币05版100元券2张、99版98张，第五套人民币05版20元券150张，经人民银行孟连县支行鉴定，全部为机制假人民币。此举为边境反假人民币工作迈出了历史性的一步，值得其他边境县借鉴。
（五）边交会开展情况
从2009年10月起江城县政府部门与老挝、越南周边国家政府部门合作每隔2年举办“中、老、越三国丢包狂欢节”，同时加强投资和经贸合作。
三、边境地区反假工作已取得的成效
各县着眼于反假货币工作的新形势、新要求，把反假币网络建设作为优化金融生态环境，提升金融服务水平一项重要工作来抓，按照“横向到边、纵向到底”的工作目标，积极实施县、乡两个反假货币宣传服务站网络建设，着力构建“县、乡、村”三位一体反假货币长效机制，不断延伸反假货币工作触角，发挥基层反假货币前沿阵地作用，增强全市反假货币工作的深度和广度。
一是从2009年至2011年，用3年的时间孟连和西盟已完成13个乡镇及78个自然村“农村人民币反假义务宣传工作站”的建设，近100名反假网络联络员的反假培训，挂牌39个工作站，初步完成“县、乡（镇）、村三位一体”反假货币工作长效机制建设工作。
二是江城以县委党校村组干部培训为契机创新农村反假人民币培训方式，人民银行主动与县委组织部、县委党校取得联系，对村干部进行“农村反假货币培训”，至今为止已经开展了3期培训，参训人员达到150人，受到了村干部的普遍欢迎。
三是孟连与境外司法机关进行初次会晤，并达成了共识，制定了《中国孟连县公安局缅甸第二特区（佤邦）司法委经常局打击假人民币违法犯罪协作规定》，迈出了反假工作境内外协同合作的第一步。
据统计，通过多方面的努力，普洱市边境地区贩卖假人民币的案件已经大幅下降。
四、边境地区反假货币工作存在的问题
（一）中方与老挝、越南没有建立边境地区反假人民币协作机制
由于未建立双边反假人民币协作机制，人民币反假宣传、培训工作无法在境外开展，出现人民币流通市场假币防治网络的缺失。
（二）反假工作协调、配合力度不够
金融机构与公安、工商、边防管理等部门未能将人民币宣传培训与打防有机结合起来，防范与打击假人民币犯罪的宣传作用未得到充分有效发挥。
（三）边贸现金结算，为假人民币提供了生存环境
边四县与缅、老、越接壤，双方的边民主要以同种少数民族为主，由于血脉相连，语言相通，边民互市历史悠久，边民互市中小额贸易进出口商品范围和数量日益扩大，由于境外无任何金融机构，人民币币值相对稳定，这些交易都是以人民币现金结算方式进行的。但是由于边民反假意识淡薄和识辨能力有限，特别是缅、老、越方边民，对人民币真假知识更是匮乏，这给制贩假币的犯罪分子留下了可乘之机。
（四）边境地区反假人民币宣传力度不够
一是边四县属于“少、边、穷”地区，少数民族占多数，发生的假人民币案件多在边境村寨和集镇，与缅甸、老挝、越南接壤的边境地区多是边远山区，少数民族群众平均文化素质偏低，交通、信息落后，语言交流困难，给宣传造成许多不便之处。因此识假、防假的能力不强，使得假人民币在边境地区得以流通。二是境外政局不稳定，对外开展反假人民币宣传、培训有一定的风险和难度。
（五）部分金融机构临柜人员违章操作，少数群众反假意识淡薄
银行柜台人员整体素质不高，专业技能有限，虽然各银行积极开展反假学习和培训工作，但由于前台柜员大部分为临时工或派遣工，人员素质参差不齐，更替频繁，多数一线员工反假专业知识和工作经验不足。归纳起来有以下几种表现：一是基层金融机构普遍存在出纳人员业务素质不高的问题，金融机构未配备专职的反假人员，工作人员业务培训较少，缺乏假人民币鉴别知识，对有些假币拿不准，辩不清，心中无数，怕出差错，不敢没收；二是怕得罪客户，影响存款，不愿没收。三是由于部分群众反假防假意识淡薄，在收进假币后，并非主动将假币上缴金融机构，而是为了减少自己的经济损失，千方百计再将假币用出去，如此导致了假币在市场上反复流通，给更多的人带来精神及经济上的损失。
（六）边境地区财力薄弱，反假人民币经费投入不足
边境地区办案经费不足，限制了公安机关查处打击假币案件力度，对一些假币案件不能延伸到境外进行侦破。
五、建议
（一）尽快建立和完善与缅甸、越南、老挝边境地区的反假人民币协作机制
反假货币办公室应积极履职，通过加强与周边国家或地区沟通、比边会晤，建立协作机制，逐步形成一个联动的打假网络。同时我方在印制反假人民币宣传资料时，建议考虑用周边国家文字印制一部分反假人民币宣传资料，便于交临国有关部门进行宣传，共同做好边境地区的反假人民币工作，维护人民币在周边国家的良好形象。
（二）充分发挥反假货币领导小组工作职能
在边境地区开展以打击假币运输、贩卖为主的专项治理假币犯罪活动，加强与公安机关、海关、边防武警部队等部门的协调配合，信息共享，同时建立完善的假币监测渠道，积极了解双方边民出入境内外人民币的有关情况记录，有效截断假币运输渠道，遏制假币扩展蔓延势头，维护正常的边境地区金融秩序。
（三）加大对边境地区反假货币宣传力度
针对边境地区群众金融知识缺乏、法制观念和自我保护能力相对薄弱的实际情况，加大对边境地区农村、农民和边民的反假货币工作宣传力度，提高人民群众的反假意识。一是要将反假知识普及到小城镇居民及广大农民身边，利用农村信用社点多面广的优势，由信贷员兼任反假货币工作宣传员，培训农村反假货币工作骨干，深入到村、户及田间地头进行反假宣传，使宣传活动不留于形式，通过完善县、乡、村为一体的人民币反假防线，真正达到预期效果，使人人都具备一定的防范识别能力，让假币无流通空间。二是在境内外协作机制未形成之前充分利用边贸会大力宣传反假人民币知识，以此培养更多的缅、老、越边民和商户掌握基本的反假技能，提高反假意识。
（四）加强对反假货币工作的监督管理
人民银行基层行要督促辖内金融机构认真做好反假货币工作，要求各金融机构加强反假货币宣传和培训、提高收缴假币工作质量、认真贯彻执行反假制度、及时报告反假案件等，人民银行要加强对上述相关工作的检查和考核，必要时可采取通报的形式将反假工作公开化。
（五）增加反假经费
对大案要案的办案经费给予倾斜；对办案人员的提供线索并协助破案的有功人员给予奖励；对反假工作中表现突出的反假货币工作宣传员给予表彰奖励。以此充分调动反假工作人员积极性，发挥反假工作在打击假币犯罪活动中的激励作用。
作者 中国人民银行普洱市中心支行货币金银科课题组