金融消费权益保护监督检查机制初探
作者2008 年金融危机后，加强金融消费权益保护已成为国际共识和发展趋势，20 国集团、世界银行、经合组织、金融稳定委员会等均将金融消费者保护作为一项核心工作。2011 年 10 月，20 国集团巴黎峰会公布了经合组织牵头制定的《金融消费保护高级原则》。2012 年 6 月，世界银行发布了《金融消费者保护的良好经验》。2011 年 10 月，金融稳定委员会发布了《重点涉及信贷的消费者金融保护》和《消费者金融报告》。而各国也通过制定或修改法律改革和调整金融监管体系，强化金融消费者保护工作。美国 2010 年 7 月出台了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，设立金融消费者保护局。英国 2010 年 4 月进行金融监管改革，将金融服务局的金融监管职能划归英格兰银行，并新设立金融市场行为监管局承担金融服务局原有的金融消费者保护职能。
同时，加强金融消费权益保护也成为我国金融业改革的重要内容。自 2011 年起，人民银行、银监会、证监会和保监会「一行三会」陆续部署和推进金融消费者权益保护工作，并成立了负责金融消费者权益保护的专门机构。目前，金融消费权益保护工作已经在全国范围内全面铺开，开展金融消费者权益保护工作不仅成为维护金融稳定和改善金融生态的重要抓手，也成为实现法治惠民理念的重要措施。
一、金融消费权益保护监督检查概述
当前，很多国家和地区就金融消费者权益保护都提出的各种监管要求，也针对在各类业务的具体监管制定了大量的规范。然而，监管主要侧重于完善消费者投诉处理体制机制，但在推动金融机构内部在事前、事中、事后各环节涉消费者权益保护的机制建设方面努力并不多。
根据世界银行 CGAP《金融可获性报告 2010》，大多数经济体均已有成文的金融消费者保护要求或规范，并建立了金融消费者保护方面的基本法律法规框架，但普遍缺乏执行机制。从各国金融消费权益保护机制情况看，其中突出的一个问题就是监管机构推动金融机构完善内部相关机制的监督检查执法机制的欠缺。第一，监管机构普遍重视建立金融机构履职方面的约束性规范，但是缺乏关于消费者权益保护执法检查方面工作机制。大多数国家通过规范来引导各金融机构自觉履行相关义务，但未建立和完善对金融机构执行制度情况的监管评价、执法检查和处罚机制。第二，对金融机构开展消费者权益保护的常态化评价机制缺乏重视，也未将其系统的反映到对机构的综合评价体系中。对于评价指标的设定，监测分析甚至处罚的配套机制则更是少有涉及。第三，在金融消费权益保护问题上主要侧重消费者投诉的事后处理及消费者的教育问题，没有体现出消费者权益保护的刚性化监管要求，缺乏对消费者权益保护行为的实质性监管，从而导致消费者权益保护难以落到实处。第四，过度依赖金融机构内部既有的合规体系来构建消费者权益保护机制，使得监管和内部体制机制建设难以取得实质性进展。消费者权益保护的内部机制很少有借助相对独立的机制从事前、事中、事后环节来构建一体化的有效的消费者保护架构，而是依赖于法律合规部门或者客户支持部门。而监管机构也未将金融消费者权益保护视为银行内部经营行为来给予关注并进行相应的执法监督检查。
因此，为保障金融消费权益的各项政策规定落到实处，确保金融消费权益保护工作的正常开展，必须形成一套系统化、常态化、规范化的监督检查机制，通过对金融机构开展金融消费权益保护工作的情况进行持续的督促和监督，推动金融机构完善内部金融消费权益保护相关机制。2012 年 3 月，中编办批复中国人民银行设立金融消费权益保护局，12 月，中国人民银行金融消费权益保护局在上海挂牌成立，并实现正常运转。2013 年，为规范金融消费权益保护工作，《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》出台，明确了人民银行各级分支机构十条主要工作职责，其中就包括了「监督、评估辖区内金融机构金融消费权益保护工作，必要时组织现场检查、调查。」《管理办法》较为明确地肯定了执法监督检查职能，并用一章的内容对监督管理工作相关内容进行的规定。
二、金融消费权益保护监督检查的目的
在金融活动中，由于金融消费产品具有无形性、不易识别性和高度专业化等特征，金融消费者因其专业知识、交易能力等方面的不足，经常处于弱势地位。一是信息不对称。金融机构拥有金融产品的定价权，金融消费者在金融消费过程中是价格接受者。金融消费者与金融机构之间的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息，加之金融产品和相关市场信息披露的不完全、不透明，金融消费者在更大的信息不对称中处于弱势地位。二是消费者金融知识缺乏。由于金融产品服务的高度专业化，金融消费者对它们的了解和认识很难与金融机构相比较。这种不对等的情况导致了在金融消费者和金融机构发生纠纷时，金融消费者根本无力与金融机构抗衡。三是维权意识不强。金融消费者自身维权意识不强，缺乏保护自己意识，导致一些金融机构侵犯金融消费者权益的「合理化」。这些原因使得金融消费者失去了应依法享有的一些权利，造成了消费者既得利益或可得利益的损失。四是维权成本高。在维权过程中，通常需要耗费大量的精力和财力，而金融消费者大多是分散的个人，难以以单薄之力与实力雄厚的金融机构较量，大多数受损害的金融消费者只能无奈选择放弃维权。
传统上，消费者权益保护问题主要侧重于消费者投诉的事后处理及消费者教育问题。实际上，消费者投诉的事后处理只是在消费者权益没有得到充分保障而发生侵权行为后的补救措施，而消费者的教育问题也常常是相对空泛的金融基础知识宣传教育，并没有体现出消费者权益保护的刚性化监管要求，缺乏对消费者权益保护行为的实质性监管，金融消费者的权益难以得到充分的保护。金融消费权益保护监督检查的目的就是为了规范金融机构金融消费权益保护工作，督促金融机构认真履行金融消费权益保护义务，促使金融机构通过健全体制机制来提升消费者权益保护意识，在事前环节就做到对金融消费权益的充分保障，避免侵害金融消费权益的发生。
三、金融消费权益保护监督检查机制的主要方式
根据《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法》对金融消费权益保护监督管理的规定，人民银行金融消费权益保护部门的主要工作包括「监督、评估辖区内金融机构金融消费权益保护工作，必要时组织现场检查、调查」，同时明确「根据金融机构自我评估结果和中国人民银行及其分支机构日常监督管理的情况，中国人民银行及其分支机构的金融消费权益保护部门组织对金融机构进行金融消费权益保护工作方面的评估和监督检查。评估和监督检查可以通过现场和非现场检查」，对执法监督检查机制的具体形式做出了规定。
（一）现场检查
为了核实和查清非现场监管中发现的问题和疑点，金融消费权益保护主管部门可以直接深入金融机构开展现场检查，通过实地进行制度、业务检查和风险判断分析，全面深入了解和判断各机构的金融消费权益保护工作开展情况，对侵害或可能侵害到金融消费者的行为、操作等进行规范，从而达到引导金融机构完善相关内部制度，自觉履行相关义务的目的。检查的内容主要包括：金融消费权益保护内部工作机制建设情况、消费者投诉渠道建设情况、金融消费权益保护工作自我评估情况、金融产品信息披露情况，金融消费者教育活动开展情况等。
（二）非现场检查
非现场检查是指金融消费权益保护主管部门依照相关规定收集金融机构的金融消费权益保护工作信息和资料，运用一定的技术方法分析评估其执行金融法律法规、金融消费权益保护情况，并根据检查评估结果进行相应的处罚或其他处理措施。与现场检查相比，非现场检查更加常态化，一般作为金融消费权益保护监督检查的主要形式。目前金融消费者权益保护部门都设立了消费者投诉受理部门，并逐步建立起消费者投诉信息数据库，而非现场检查的重要内容之一就是通过对消费者投诉信息数据库中的数据进行统计和分析，对金融机构的金融消费权益保护工作情况做出评估。另外，金融消费权益保护部门还可以对金融机构按要求定期和不定期上报的自我评估报告和相关报表、资料等进行非现场检查。
（三）调查
金融消费权益保护主管部门接到投诉或发现可能侵害金融消费权益的活动，需要调查核实时，可能需要对金融机构进行调查。比如，通过日常监督管理发现的可能侵害金融消费权益的活动；金融消费者投诉或者举报的侵害金融消费权益的活动等。
四、金融消费权益保护监督检查的意义
随着金融消费权益保护工作的持续推进，金融消费权益保护监督检查机制的建立将为金融消费权益保护主管部门工作开展提供有力的工具，通过开展主动的监督检查，可以全面深入了解和判断各机构的金融消费权益保护工作开展情况，从而对发现的侵害或可能侵害金融消费权益的行为及时进行处理，督促金融机构认真履行金融消费权益保护义务，促使金融机构通过健全体制机制来提升消费者权益保护意识，在事前环节就做到对金融消费权益的充分保障，达到充分保护金融消费者合法权益的作用。
（一）加强金融消费权益保护监督检查工作，是确保金融消费权益保护各项政策贯彻落实，维护金融稳定的重要保证
在金融活动中，金融消费者与一般消费者相比，经常面临金融产品高度复杂化、高度专业化等等问题，其权益容易受到侵害。同时，由于金融消费者数量众多，一旦涉及面广的重大利益问题未得到妥善处理，可能对金融市场和经济环境造成较大冲击。加强金融消费权益保护监督检查，不仅有利于规范金融市场秩序和交易行为、减轻风险传递和扩散的危害，同时也将维护金融稳定的关口前移至金融产品设计、金融交易规范等方面，防范系统性风险累积，从而提高金融体系的稳定性和可持续性。
（二）加强金融消费权益保护监督检查工作，是完善金融消费权益保护各项制度，促进金融业健康发展的重要手段
金融消费者保护直接关系到金融机构的公信力建设，保护客户是金融机构确保自身业务稳健运行的要求。了解客户、保护隐私、公平对待、风险提示、信息披露等既是金融业从业人员基本职业操守，也是金融机构规范服务、树立声誉、吸引客户的立身之本。通过加强金融消费权益保护监督检查，可以推动金融机构完善内部相关机制，切实保护金融消费者，从而有利于金融机构树立伦理经营和「负责任的金融」理念，在体现商业价值过程中不断提升品牌和实现自身可持续发展。
（三）加强金融消费权益保护临督检查工作，是适应国际金融监管发展趋势，提振金融消费信心的重要措施
建立完善的金融消费者保护制度，加强金融消费权益保护临督检查，可以有效增强公众对金融体系的信心。全球金融危机后，很多国家都逐步认识到，对金融消费者保护的忽视将破坏金融机构赖以发展的基础，从而甚至危及整个金融体系的稳定。通过金融消费权益保护监督检查，实现有效的金融消费者保护，使金融在更广的范围内更好的服务金融消费者的同时，可以重塑金融消费者对金融体系的信心。
参考文献
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作者 万超