金融消费者权益保护研究
作者随着社会经济的发展，社会对金融的依赖程度越来越高，金融与国民经济各领域各阶层的联系日益密切，金融渗透到国民经济各领域各单位，渗透到老百姓的日常生活当中，金融消费已经从以前单纯的存款、取款、贷款、结算、办理保险业务等简单服务，扩展到现在的理财产品、各种保险产品、基金投资、股票投资、银行卡等等，越来越多的人主动或被动的成为了金融消费者，可以说离开金融，我们的生活寸步难行。但是，随之而来的是金融消费者权益受到侵害的现象屡屡发生，金融消费者不仅仅是经济上、时间上、人格尊严上的损失，有的甚至为之付出生命。由于金融消费者与金融机构发生的纠纷，有别于一般的商品和劳务纠纷，目前在全国还没有专门的渠道和成熟的方法加以解决，因此，金融消费者权益保护已成为社会关注的焦点，保护金融消费者，不仅直接关涉消费者微观利益，更关乎整个金融体系安全与稳定。
本课题主要从消费者权益受到侵害的原因来分析，提出一方面要从源头进行治理，一方面要从帮助消费者维权的角度来建立健全保护制度。
一、金融消费者概念的界定
现行《消费者权益保护法》未对消费者这一基础性概念进行明确界定，日本有学者认为，消费者是为生活消费而购入和利用他人所供应物资和劳务的人，是一种与供应者相对应的概念。欧盟出于保护消费者的目的一般将消费者界定为在指令所涉及的交易范围内，出于非贸易或非职业目的而实施行为的自然人。国内有学者认为消费者是指非以赢利为目的的购买商品或接受服务的人，根据《消费者权益保护法》第2条可以将消费者定义为：为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的人。而对金融消费者这一概念更是没有明确的界定，长期以来金融立法的分业规定使人们习惯于从金融业不同领域来对参与金融活动的个体冠之以不同的称谓,个人去银行办理存款时被称之为“存款人”，与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作“投资人”。但是,随着金融创新的不断深入和混业经营的发展，这种以业务领域区分参与金融活动的个人身份的方式逐步失去意义。对于个人来说，选择一项金融服务也就是挑选商品的过程，个人就是金融市场上的消费者。
国外相关立法对金融消费者的概念界定大体可分为三种情况：一是以日本等国为代表,对金融消费者有明确的法律定义。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定,本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人,即在金融商品交易之际,相对于金融机构的专业知识,一般无论是自然人或法人,基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象,不仅限于自然人的消费者,即使是法人,只要不具备金融专业知识,均属于该法的保护范围。不仅如此,日本立法还对“金融商品”进行了明确界定,将“证券”扩展为“金融商品”,体现了金融统合立法的理念。二是以美国等国为代表,没有金融消费者的明确定义,采取“大证券法”概念,不分消费和投资,主要通过信息披露制度等对金融市场的参与者进行保护。但是金融危机后,这种制度暴露了严重的不足,引发了相关重要改革,改革后明确将对金融消费者的保护作为金融监管的首要目标,但没有明确将高风险投资产品,特别是那些需要市场准入门槛的产品,如累计期权产品等复杂金融衍生品,纳入金融消费的行列。如危机后美国政府颁布的《金融白皮书》中指出,“我们提议:建立一个主要的联邦消费者保护监管机构,以保护信贷、储蓄、支付和其他消费金融产品和服务的消费者,并对这些产品和服务的提供商进行监管。”三是典型的判例法国家或地区,没有明确的金融消费者法律概念,涉及银行和客户之间有关金融产品的交易时,主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。因为判例法有很大弹性,往往需要通过个案审判进行不同的法律适用和保护,情况复杂。
国内学者对金融消费者的概念也进行了很多探讨，例如：有学者认为：“基于金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸这样一种认识，援引《消费者权益保护法》第2条对消费者的定义，可以将‘金融消费者’界定为为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者”，有学者认为:“所谓金融消费者,实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员”,有学者从个人的金融需求角度界定了金融消费者:“办理银行存贷款、购买保险合同、投资股票债券、申请信用卡等诸多满足个人金融需求的主体都是金融消费者”，有学者认为：“因非生产、交易目的而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个体自然人”。通过以上分析，金融消费有别于一般意义上的商品和服务消费，我们认为金融消费者，是指购买金融机构的金融产品和接受金融服务的个人和单位。主要有存款人、贷款人、支付结算中的收款人和付款人，投保人，购买基金等新型金融产品及在资本市场中的投资者等。
二、我国目前金融消费者权益保护的现状及问题
目前，我国金融消费者权益受到侵害主要来源于以下几方面：
一是金融消费者缺乏相关知识导致上当受骗引起纠纷。由于缺乏金融知识，许多消费者对一些诈骗行为识别能力不强，导致被骗上当，例如经常发生的短信诈骗汇款，假冒银行发送短信通知用户更改信息、开通信用卡等等，有的甚至发生恶性事件，如诈骗短信害夫妻提刀对砍：2011年7月4日早上，昭通市巧家县药山镇塘上村村民何某收到一条手机短信：“你银行卡上的钱已被人取走……”，夫妻俩信以为真，觉得生活无望，万念俱灰之余夫妻俩竟约定自杀，方式是一人拿刀，一人拿斧双方对砍。可是妻子刘某提取菜刀后就不肯再伤夫，丈夫何某随即用斧子砍死妻子，然后自杀，伤势严重。再如三张假钞致年轻母子双亡：2008年3月10日晚8点多，昆明市穿城而过的盘龙江龙头衔段发生悲惨一幕：一位年轻的妈妈抱着10个月大的儿子跳进盘龙江，双双身亡，死者彭某今年才34岁，来自四川富顺县，带孩子跳江自杀是因为10日早上买菜时，彭某被一个简单的骗术骗走300元钱。
随着通讯的发达，银行卡的普及，很多人都使用了银行卡，因此，经常出现了被短信、电话、信件诈骗的情况，甚至发生恶性事件。出现这些情况的主要原因有金融消费者金融知识的缺乏，风险防范意识不强，金融风险教育宣传不够。
二是对金融消费者个人信息保护缺失导致纠纷。电子银行业务的高速发展与网络安全漏洞并存导致个人信息泄密，有媒体称有成千上万的用户密码曾经被攻破，造成大面积用户信息被网上泄密，系统漏洞也诱发有不良动机的人犯罪，如广州许霆案、云南的何鹏案等，皆因ATM机系统漏洞诱发案件。金融机构在设计、销售银行卡、理财等金融产品时，由于技术失误导致消费者个人信息被恶意泄露和利用，有时也存在消费者在使用银行卡时不注意保护个人信息，如在公共计算机上使用网上银行，取款时不注意身边可疑的人，输入密码时不注意遮挡等等，导致银行卡信息被盗，卡上的钱不易而飞。
三是公平交易的权利保护不到位引起纠纷。一是金融产品的解释和风险提示存在不足。我国金融消费者维权意识还不强，并且严重缺乏专业知识，特别是面对复杂的金融产品时容易落入消费陷阱，而金融机构在业务扩展中“重销售轻服务”，一味的强调收益性，风险提示不足，忽视消费者投资经验及风险承受能力；证券市场中内幕交易时有曝光；保险产品销售中存在误导宣传，甚至是虚假宣传，以及理赔难。二是在电子金融交易中消费者与电子金融服务提供者交易时签订的电子或非电子方式格式合同,消费者一般只能接受或拒绝，无权要求进一步商讨，有些电子金融服务提供商将交易须知置于网站不显眼地方，交易事实确认时没有费用计算提示，交易费用收取不透明，这种做法无疑损害了消费者公平交易权。
四是安保措施及服务不到位引起纠纷。银行等涉及现金场所，是社会案件的高发地，由于安保措施不到位，有的金融消费者甚至为之付出了生命的代价。如2003年昆明关上“2.26”银行抢劫案：一岁多女儿的年轻母亲吴艳红，在建行关上支行大厅办理现金业务时，遭到歹徒持枪抢劫,中弹身亡，造成在场的银行客户一死三伤。在接受金融消费的过程中，金融消费者处于弱势地位，与具有雄厚的经济实力、拥有庞大的组织机构和各类专业人才的金融经营者相比,金融消费者在经济地位上却往往是弱者，无法与之抗衡。在接受金融服务中经常出现交易双方因不均衡的实力压缩了金融消费者与金融经营者可谈判的空间。有的金融机构，利用占有的资源和信息优势，店大欺客，格式合同，霸王条款。在银行，排长队等候司空见惯，面对长长的队伍，银行却只开很少的窗口，无视客户的时间和尊严，银行排队现象严重，很多时候银行没有根据客户数量调整开放的窗口数，尤其中午时候，不管人多人少，很多银行都只开放1-2个窗口，消费者不得不花很长时间等待；银行卡刷卡消费时，收银员不核对卡上的签名，这是对持卡人的不负责任。这些现象都反映了经营者的服务跟不上，而消费者又只能接受。
金融消费者在购买金融产品和接受金融服务的过程中,应该享有生命和财产安全权、知情权、选择权、公平交易权、接受服务权、收益权、隐私权、受教育权、监督权、权益受到侵害后的接受赔偿权等。在现实生活中，不少金融消费者常常受到不同程度损害，却投诉无门，维权困难。加之金融行业专业性较强，许多消费者又较缺乏金融知识，对一些诈骗行为识别能力不强，导致上当受骗，如电话、短信诈骗，农村地区较为高发的假币案等，有的人在完全不知情的情况下，被更改信息，开通信用卡，形成对金融机构的欠债......;有的金融机构，擅自单方面收费，有的在客户不知情的情况下，扣收各种名目的手续费，据2011年6月22日的《春城晚报》报道：银行的收费项目7年增长了10倍，现在已发展到3000多种，被相关部门叫停的项目，实际上大多早已取消，而同时又新增了收费项目；有的银行在提款机设置门槛，取一笔权限范围内的现金，不让客户一次提取出，让你多次操作，每一次都要收取手续费，比如作者之一的张旭明，有一次亲身经历，在跨行取3000元现金时，在ATM机上输入3000元的取款金额，却显示超出限额无效，你只能一次取1000元，连续操作3次，在当时没有任何提示的情况下，下月对账单寄来时，却在每笔取款时扣收了4元的手续费，让人感到无耐和愤怒。很多理财产品，提示不足，导致很多人损失惨重。在保险行业,投保收钱时十分简单，一个电话、一条短信、一张街边的桌子、一个人上门就可收费，理赔却万般艰难，真是求爹爹告奶奶，深有感触;有的储户去办储蓄却被忽悠成保险理财产品,不一而足;在证券行业，21年来中国股市，圈钱4.3万亿元，分红0.54万亿元，游戏规则的不公平，导致很多中小投资者血本无归。
金融消费者权益受到侵害时，消费者维权的道路很艰难。首先，我国金融消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布的大量行政规章和规章性文件，虽然有相关的规定，但是这些法律规章对于约束金融产品和金融服务的提供者、保护金融消费者，都没有明确的条款，对金融消费者与商业银行间一旦发生利益冲突如何进行调整，争议如何处理，由哪个机构来处理，处理的程序如何，怎样保证程序的公平性和公正性等具体问题，均没有做出明确的规定。导致了目前金融消费者权益保护“无法可依”，金融消费者权益在受到侵害时，投诉无门。其次，我国各金融行业协会自律机构虽已成立多年，但是受制于制度、机制等方面的原因，其在金融消费者保护问题上的作为也非常有限，更多的注意力是集中在行业利益上，而消费者协会大多处理的都是一般商品和服务的维权，对金融消费的维权很少触及也无章可循。再者，银监局、证监局、保监局则侧重于对各监管行业金融机构的规范性、风险性进行监管，对金融消费者权益的保护难以管理，也没有对金融消费者的投诉问题给予关注,目前消费者与银行之间的投诉纠纷，主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行协调处理，但重视、认可的程度不高。最后就是金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径，面临诉讼周期长、费用高、举证难和执行难等诸多现实问题。
三、各国金融消费者权益保护实践
四、对金融消费者权益保护的措施建议思考
（一）建议专门建立金融消费者权益保护的法规
建议在《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律中明确金融消费者的法律概念，赋予金融消费者合法地位与权益，明确实施金融消费者保护的机构和职责；长期来看，在适当的时候可以借鉴国外的做法，制定专门的金融消费者权益保护的法律，如《金融消费者权益保护法》、《金融服务法》，使金融消费者权益保护工作有法可依。因此建议国家专门为金融消费者权益保护立法，使金融消费者权益保护走上法制的轨道。借《中华人民共和国消费者权益保护法》修改的契机，使两部法律相互衔接，共同发挥。在相关的法规、规章中明确金融消费争议的解决程序、具体的操作流程。
在《中华人民共和国金融消费者权益保护法》未颁布以前，各省市自治区可制定地方条例，建议制定《云南省金融消费者权益保护条例》，使云南省的金融消费者权益保护有法可依。
（二）建立维护金融消费者权益的机构
建议由人民银行牵头、由银监会、证监会、保监会参与设立金融消费者权益保护中心，在有银行业协会、地方政府金融办公室的地区、由以上六家单位共同组成当地金融消费者权益保护中心，明确各个职能部门在保护中心的职责，明确分式、相互协调，在县以上行政区设立各级金融消费者权益保护中心，使各地金融消费者利益受到损害时，投诉有门，有法律保护，有组织支撑。
目前，很多省份都已经开展金融消费者保护工作，如，西安分行专门成立了金融消费者保护委员会，委员会下设人民银行西安分行金融消费者保护中心，中心设法律顾问、主任调解员和联络员；人行无锡市中心支行率先启动的金融消费者权益保护工作，重点对银行业金融机构在征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇领域等方面侵害金融消费者合法权益的行为进行集中处理，待试点经验成熟时规范扩大试点范围。短期来看，鉴于金融消费领域包含大量的专业知识，人民银行关注整个金融运行的情况，我省可以借鉴省外的做法，在人民银行内部设立金融消费者保护部门，制定相关的工作规程，由相关人员组成，开通金融消费者投诉热线和金融消费者保护网站，并建立投诉数据库以便研究完善金融消费者保护制度，目前，重点对银行业金融机构在征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇领域等方面侵害金融消费者合法权益的行为进行处理，并对金融消费者保护工作进行长期跟踪研究。长期来看，可以借鉴国外的做法，在消费者协会中专门设立处理金融消费纠纷的部门，或者成立金融消费者保护局，在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益问题、处理金融消费者投诉、支持指导消费者诉讼等方面发挥积极作用，并对提供金融产品及服务的金融机构在服务方面实施监管，全面保护消费者合法权益。
（三）规范金融消费者权益保护的运作程序
制定一套金融消费者权益保护的运作程序，从金融消费者权益受到损害发生纠纷投诉开始，建立一套全国联网的金融消费者投诉电子信息跟踪系统，全程跟踪金融消费者投诉处理的全过程，直到处理完毕，并建立投诉处理信息库。在纠纷的处理过程中，与人民法院相互联动，通过金融消费者权益保护中心的人员进行调解，在民事范围内，高效低成本的化解纠纷。
（四）先开展试点工作，然后全面推进
目前，全国各地已经有很多地方进行了了金融消费权益保护的尝试，取得了一些经验，应该加以总结，在全国范围内逐步推广。云南我省金融消费者权益保护工作还处于探索阶段，建议先在部分州市开展试点工作，除红河州外，再选择部分经济较为发达的地区，如昆明、曲靖、玉溪，待摸索出规律后再扩大试点范围或者在全省推开。
（五）加强金融机构的自律和监督管理
金融消费者是金融机构的上帝,是金融機构生存的衣食父母,各金融机构应自上而下加强行业自律；人民银行、银监会、证监会、保监会及地方政府金融机构，应加强对职责范围内的金融机构检查、监督和管理，虽职责各有分工，却要相互联动，建立一套行之有效的联支机制。建议为金融机构建立一套电子信息档案系统，被投诉核实后的金融机构将其纳入不良行记录，以利于金融消费者的识别的相关部门的监督管理。并采取一些措施。一是规范金融产品，针对金融市场瞬息万变、金融产品日新月异的情形，监管机构应明确要求经营者充分披露信息有利于消费者在接受产品前充分了解其特点及风险，金融产品经营者应及时、全面、准确地说明、披露产品信息，如银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告知消费者并履行相应的提醒义务，而不能夸大产品的收益，隐瞒产品的风险；保险机构在销售保险时，要向消费者充分解释说明合同条款，对各方的权利义务要明确说明，让消费者清清楚楚的消费，进而形成对金融经营者的有效约束。二是金融经营者要对消费者投资金融产品的承受力进行评估，建立合理制度保护不同风险承受能力的金融消费者，避免缺乏专业知识和承受能力的人进入高风险领域而受到损失。三是监管部门应定期对金融机构在信息披露方面进行检查，将金融消费者权益保护作为对金融机构日常监管和评价的一项重要内容。
（六）进一步提高金融消费者金融素质
金融消费者为避免自身利益受到侵害，那首先就要自己保护自己，在经济全球化不断发展的今天，不断创新的金融产品及电子化金融结算工具层出不穷，客观上要求广大金融消费者要掌握了解基本的金融知识，提高金融素质，在购买金融商品和服务时，要充分了解金融产品的属性、风险，对合同条款要仔细阅读，对模糊的地方要了解清楚，关注相关产品的信息披露，将自身利益受到侵害的可能性降到最低。其次，各金融机构也要将普及金融知识，加大金融创新知识的宣传覆盖面作为践行社会责任，不断增强金融消费者对金融产品、服务和相应风险的识别能力，尤其是深入到山区农村普及金融知识，当前可以依托中国金融教育发展基金会广泛深入到农村普及金融知识，结合“金融惠民工程”的开展加强农村金融教育培训。最后，要提高金融消费者的维权意识，在自身利益受到损害时要有自我保护的意识，不要因为怕麻烦或能算就算的想法而屈服。
（七）加强金融消费者的金融知识和维权宣传，提高金融消费者的抗侵害能力和维权水平
许多金融消费者的受到的侵害,与金融消费者金融知识的匮乏有关,而当受到侵害时,又不知如何维权,导致欲诉无门,心有不甘,为此,应加强全民的金融知识宣传和教育,建议相关的知识纳入中学课本,纳入广播、电视及街头巷尾等社会多种媒体的宣传，提高金融消费者的抗侵害能力，而一旦发生侵害，能迅速找到解决问题的方法。
作者简介：张旭明，中国人民银行中心支行金融研究处副处级调研员，高级会计师，研究方向：金融、人类幸福感；成瑾，上海财经大学统计学硕士研究生，中国人民银行昆明中心支行金融研究处经济师。
作者 张旭明 成瑾