我国农村金融制度变迁不足的原因及对策
【摘要】近年来政府为改变城乡发展的巨大差异对农业进行了大力支持，实施工业反哺农业政策，这种「政策反向」在农村金融制度变迁上没有得到有效体现，制约了农村经济的发展。文章首先描述了现阶段我国农村金融发展现状，其次分析了影响农村金融制度变迁不足的主要因素，最后提出了相应对策措施。
【关键词】农村金融 制度变迁 对策
改革开放 30 多年的快速经济增长，离不开城乡二元经济政策的实施，国家实施一系列政策剥夺农村的大量资源支持工业的发展，而垄断性金融供给是国家实施这种剥夺的最有效方式，使大量资金低成本的由农村流向城市。党的十六大以来，加大了工业反哺农业的支持力度，而农村金融制度并没有得到有效变迁，没有改变资金由农村到城市、由农业到工业的大量流出，削弱了国家对「三农」的支持力度，使政策效果反向流入城市。
一、我国农村金融供给现状
近年来农村初步形成了以国有商业银行为主体，政策性银行、合作金融组织和非银行机构在内的功能互补的农村金融组织体系。根据农村金融制度供给性质的不同，将其分为正规金融供给与非正规金融供给。
在正规金融制度供给方面，农村信用社是农村正规金融制度供给的主体，2003 年 6 月 27 日国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来，农村信用社在产权制度改革方面取得了重要突破。截至 2011 年末，全国已有 402 家由农村信用社改制组建农村银行机构，其中农村商业银行 212 家、农村合作银行 190 家，农村信用社的贷款余额达到了 6.7 万亿，比改革前增长了 3.8 倍，涉农贷款达到 4.7 万亿，农户贷款 2.4 万亿。2007 年成立邮政储蓄银行，改变了原有邮政储蓄只存不贷的经营模式，但力度有待加强。中国农业银行自上世纪，农村网点大大减少，而其进行的商业化改革，更是脱离了支持农业生产和农产品销售的初始建立目的。中国农业发展银行主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，对农业发展影响有限。2006 年 12 月 21 日，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。新型农村金融机构最初在 6 个省试点，2007 年 10 月试点范围扩至全国 31 个省（区、市），至 2012 年 9 月末，全国组建了 858 家新型农村金融机构，其中村镇银行 799 家，中西部地区 481 家，占比 60%。至 2012 年 6 月末，全国已开业村镇银行资产总额为 3190 亿元，资本充足率达 28.6%；贷款余额 1782 亿元，农户和小企业贷款余额分别为 600 亿元和 841 亿元；不良贷款率 0.2%，拨备覆盖率 860%。
在非正规金融供给方面，由于对正规金融机构参与门槛的降低，一部分非正规金融转为正规金融，但是由于利率双轨制、正规金融市场的资金供求失衡及非正规金融的信息与成本优势，在相当一段时间非正规金融在农村金融制度供给中依然将发挥重要作用，而如何对其进行有效规制，避免其不利影响是非正规金融改革的重点。
二、我国农村金融制度变迁不足的原因
（一）政府对农村金融制度供给的垄断性
制度变迁分为强制性制度变迁与诱导性制度变迁，一般而言由需求引致的诱导性制度变迁效率大于由政府主导的强制性制度变迁。但是农村金融制度的变迁没有改变计划经济时期的政府主导模式。首先，农村金融制度改革严重落后农村经济改革。其次，农村金融制度变迁始终不自觉偏离为农服务的方向，吸收农业存款投入非农产业。最后，在非正规金融发展方面，长期对其打压，致使农村存在严重的金融抑制，如国务院先后颁布实施了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和《转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》。到 2006 年 12 月 21 日，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，农村非正规金融机构的发展才逐步放开。
（二）农村金融机构产权变革，治理结构有待完善
在正规金融机构方面，以农村信用社为例：1959 年中央将农村信用社的管理权限下放到生产大队，农民的生产资料一切归公，使农村信用社合作金融的所有制根基丧失，破坏了合作金融的成员自愿、民主管理的原则。1984 年 8 月，提出恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性的「三性」原则，市场主体性质得到稳步强化。1996 年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，使其发展步伐更是加快，支农服务功能增强。2003 年 6 月，新一轮农村信用社改革开始，主要内容是以法人为单位改革农村信用社的产权制度。2010 年，银监会正式印发了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，要求农信社农村、合作银行等农村合作金融机构有效规范股权管理，用五年左右时间总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。纵观农村信用社的改革历程，虽然取得了很大进步，但是产权结构方面面临县、市、省联社之间统一法人的选择问题，作为独立的法人组织，每个法人层级的农信社都有权利自主进行股份制改革，而股份制改革本身又涉及各级联社以股权重新分配为核心的权力分配问题；在法人治理结构上，省联社可以直接以行政方式任命县市联社的管理人员，干预其经营行为，同时内部有效约束代理人机会主义的行为机制不健全；在经营上，其市场化盈利行为与服务「三农」的矛盾性和缺乏有效的外部竞争，限制了农村金融制度的有效供给。
（三）农村金融制度变革的配套制度的欠缺
首先是农村的产权制度，农村的土地、林地、宅基地及各种资源都是集体产权，缺乏作为信贷担保的便利条件，存在抵押、担保等的制度束缚。土地经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，而不健全的农村社会保障体系，也不适合其作为抵押物品。其次是农村信用制度还处于起步探索阶段，不能有效起到降低金融机构风险和民间资本进入正规融资体系的制度保障。再次是农业保险制度供给短缺，加大了农业金融贷款的风险性。再次是农业合作组织制度发育不足，受到传统体制和农户自身素质等因素的限制。最后在金融监管制度方面，农村金融监管主要是对正规金融机构而对非正规金融机构监管不足、缺乏灵活性且农村金融监管力量薄弱，加大了农村金融风险。
（四）「三农」问题突出造成农村金融需求不足
在农村经济发展方面，我国实行长期的二元经济政策，直接表现就是城乡发展的巨大差距，而经济水平是金融供给的基础，绝大部分中小企业发展水平低、贷款条件差及农民的收入低限制了金融需求；在农业的经营方面，由于其比较利益低、风险大等先天弱质性，造成资金不愿投入农业，同时经营农业的多样化金融需求如农业保险业等缺乏政府的有效支持，进一步降低了金融服务农业的目的；在文化水平方面，农民对现代化金融工具了解不多，且本身具有风险规避偏向，对不熟悉的金融工具更加不敢妄加应用，对金融需求也只是存贷方面，限制了农村多样化金融体系的发展。
三、加快农村金融制度变迁的对策措施
（一）打破政府垄断性供给，大力发展非正规金融
首先进一步加大农村金融的改革力度，使政府主导型制度变迁转为政府供给与需求引诱相结合的制度变迁，特别是以立法的形式制定相应的改革方案，防止政府对金融供给的随意性干预；其次，改变长期以来金融机构偏向非农产业及城市大型企业投资的方向，以满足农业及农村中小企业发展为目的，建立相应的政策支持及金融变迁与农村繁荣一体化机制；最后进一步降低民间资本进入银行体系的门槛，大力发展有先天优势的非正规民间金融的发展，打击侵害人民权益、危害经济安全的融资行为，同时合理引导非正规金融机构正规化，促使新型民间金融机构的发展，使非正规金融透明化、信息化、市场化、现代化，满足民间各样的金融需求。
（二）健全农村金融机构股权结构及治理结构
在正规金融方面，特别是农村信用社已确立股份制改革方向，成功的模式是以省联社为中心成立金融控股公司，要进一步探索各地省级联社改成农村商业银行的实施条件，适当放宽其准入限制。再次，根据区域间的经济发展水平，有效推进信用社的股份制改革，对落后地区放宽其过度期限，加大当地经济发展的支持力度；而对经济发达地区，大力推进股份制改革，同时处理好农业支持与商业经营的关系。在治理方面，首先理清政府与信用社的关系，在信用社管理人员任命方面实行股东选举制，消除「外部人」控制；其次，在省、市、县各级联社内部管理方面，确立其股权关系与管理职责，禁止上级联社对下级联社经营的随意干预；最后，在县级联社方面，确定管理人员与股东利益一体化的制度安排，消除「内部人」控制，在各利益相关者权利和利益的矛盾中寻求动态平衡。
（三）加快农村金融发展的配套性制度建设
1.加强土地承包经营权流转管理与服务，建立健全土地承包经营权市场，允许农民以自愿有偿原则流转土地承包经营权，建立农村土地承包经营权有效抵押和流转制度，推动农村宅基地、林地、房屋等农村资产向农村资本的转化，同时健全农村社会保障体系以支持农民积极参与各种产权交易。
2.建立农村信用制度。发挥地方政府在农村信用体系建设中的组织领导作用，建立有政府、人民银行、金融监管部门、农村金融机构等协作的长效工作机制；连接各金融组织间的征信系统，实现信息共享，同时制定统一标准的征信法规体系，规定各方的权利与义务。
3.健全农业保险制度。首先加大政府对农业保险的财政补贴，优化补贴路径，提高补贴效率，丰富补贴品种，实行差异化补贴方式；其次，对从事农业保险的公司给予税收优惠，支持其发展壮大；最后因地制宜的建立多功能、多层次的农业保险制度，完善保险范围。
4.建立现代农业合作组织制度。根据政府支持、农民参与、技术引导、管理灵活的原则，建立多样化的合作机制及组织形式的农业合作组织，发挥合作组织的信息共享、风险共担机制，加强农村金融需求的组织保障。
5.完善农村金融监管制度，加强监管力度。从法律上约束正规金融组织及非正规金融组织的行为，强化基层监督力量，提高基层适时和非现场监管的手段和能力；建立完善的信息披露制度，促使农村基层金融自律组织的建立并且形成有效的社会监督机制。
（四）加快农村发展，提高农业比较收益及农民文化水平
进一步加大「三农」的支持力度，首先大力发展农村中小企业，给以必要的税收、财政等政策支持使其做大做强。发展中小企业联合社，分享信息、技术、人才等各类资源，创造金融贷款的条件，使企业信息公开化，企业之间可以互保互贷，降低了银行贷款的风险，同时联合社的内部惩罚机制也可以制约贷款后的道德风险。其次，加大农业投入，健全农业基础设施，使农业经营产业化、市场化、商品化，引导社会资源投入农业发展，提高农业比较收益。最后，加大农村教育投入，让农民掌握现代化农业经营知识，而且了解必要的金融工具，使他们了解金融对农村经济发展的促进作用，以扩大对农村金融的需求，同时可以规避不正规金融中的违法机构对农民的任意欺诈。
参考文献
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作者简介：陈少敏（1988-），女，湖北十堰人，西华师范大学商学院世界经济学专业硕士研究生，研究方向：农村金融。
作者 陈少敏