对我国地方政府债务变化状况及可持续性的分析
作者【摘要】在目前情况下禁止和杜绝地方政府举债在事实上已不可能，最好的办法就是正确引导地方政府科学举债，合理用债，严格管债，真正使其在促进经济发展和社会进步中起到应有的作用。地方政府债务的急剧累积和迅勐增长，已成为制约地方经济社会持续、快速、健康发展的严重阻碍，并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，威胁社会的稳定。因此，研究地方政府债务的，已成为落实科学发展观和构建和谐社会亟待解决的现实问题。本文根据审计署 2013 年 6 月 10 日公布的对 36 个地方政府本级政府性债务审计结果的研究，深入探讨了地方政府的债务的变化状况和可持续性。
【关键词】地方政府 债务风险 风险防范
关于中国地方债务，目前唯一调查较为彻底的公开数据是审计署 2011 年在其官网公布的《2011 年第 35 号：全国地方政府性债务审计结果》报告和 6 月 10 日在其官网公布的《2013 年第 24 号：全国地方政府性债务审计结果》报告。审计的范围是 31 个省（自治区、直辖市）和 5 个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况。审计署指出，在国务院的部署和相关部门的要求，积极应对债务证券，加强债务管理，规范融资性平台公司，并取得了一定的成果。但审计委员会也强调，在一些地区和行业的更沉重的债务负担；形成的部分融资，融资现象，BT 和信托基金；融资性平台公司退出管理不到位，融资性平台公司，资产质量差，偿债能力不强；债务制度不完美的，债券基金管理不规范。
一、对我国地方政府债务的认识
在 GDP 作为政绩重要考核标准这一大背景未改变的情况下，面对「保增长」的诉求，地方政府面临经济发展的巨大压力，而在此压力下，如何迅速融资加快经济发展是当务之急，随之产生的债务问题最终都被留给了下一届政府。
（一）地方政府债务类型的划分
地方政府债务资金，是指债务融资平台融资通过地方政府资金。对我国预算法的规定，地方政府不得借用，但随着地方经济的飞速发展，以及金融体系不完善，地方政府为了解决发展中的资金的供给和需求之间的矛盾，各种筹集资金的方式，地方政府债务的扩张，已成为中央政府和社会各界都非常关注。债务是一把双刃剑，好好利用它将产生积极的影响，但会导致金融风险。
根据胡娟，吴德红 ① 等学者的观点，政府的主要债务根据债权发生是否需要特定的条件可以分为直接债务和或有债务；根据所发生的债权是否具有法定义务 ②，可将债务分为显性债务或隐性债务，对地方政府债务划分用图表表示如下：
图 1 政府主要债务种类
显性债务来自中央政府的国债转贷政府统借统还的外债拖欠上级财政周转金拖欠行政事业单位人员工资拖欠工程款政府担保的国内债务政府担保的外债。
隐性债务损失和提高自然灾害和社会保障资金缺口的地方金融机构的环境危机债务支出，基础设施建设滞后于地方国有企业和机构的债务水平较低的政府债务。
二、地方政府性债务规模、结构及债务负担变化情况
（一）债务余额结构及变化情况
从债务资金投向看，用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额 36 434.47 亿元的 92.14%，分别比 2010 年增加 3295.45 亿元、720.68 亿元、652.83 亿元和 407.74 亿元，增长比率分别为 30.29%、141.47%、21.15% 和 4.15%。2010 年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有 11044.47 亿元，占 10.31%；已支出 96130.44 亿元，占 89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占 86.54%。
（二）债务负担变化情况
从负债比率（比率，债务与地方政府债务的综合财务指标指数的大小），36 个地方政府在同一水平面上，有 24 个地区的 2012 年政府负有偿还责任的债务率比 2011 年下降；如加政府担保债务，负债率 31 的地区比 2010 年下降。但仍有 10 在 2012 年，政府负有偿还责任的债务率超过 100%；如果加上政府担保的债务，负债率超过 16 地区 100%。
从逾期债务比率（逾期债务占债务余额的比例），保证 36 的地方政府在同一水平在 2012 的政府债务和其他相关的债务逾期债款率分别为 0.59% 和 0.75%，分别比 2010 年，提高了 0.16 个百分点和 0.48 个百分点。
二、影响地方政府债务可持续性的因素
可持续性的概念是相对于「不可持续」而存在的 ③。政府债务不可持续是指政府不再能够获得资金以偿还到期债务的情况，即出现违约。在政府真正违约之前，通常政府能够借债或者获得援助的成本极其高昂以致政府无法承担。与之相反，如果政府采取了逐渐增加税收减少支出或者能够继续以政府可以承受的成本借债的政策，并且这样的政策不会引起社会和政治的剧变，此时的政府债务也可以认为是可持续的。
（一）法律制约因素
中国《预算法》中第二十八条规定：「地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。」中国人民银行 1996 年的《贷款通则》第四章规定，地方政府不能直接从国内的中资金融机构贷款。地方政府债务是不是市场融资通过一个开放的，透明的和合法的渠道。不直接向市场债务，而不是直接向银行贷款，地方政府不得不改变违规操作，或分散融资的债务在每个部门或项目，这是地方政府债务风险的隐蔽性的一个直接后果。法律、法规的规定，制定相应的规定，防止地方政府债务风险，但在特定的历史背景下，地方政府债务并未得到有效控制，但在刺激增加债务。
（二）制度制约因素
分税制改革后，由于地方政府财权与事权不对称，地方政府的行为是远远超出其职能范围，金融资源不足的矛盾越来越明显，省级大多入不敷出，尤其是地方政府。地方财政预算资金往往不适度增长的供应来缓解财政收支矛盾，过度的政府预算压力引起的支出，必须诉诸借款。这迫使当地政府的「通道」筹集资金，地方政府的债务负担。同时，公共财政体系的建设不完善，财政转移支付制度的不完善，免费的税收返还，专项转移支付的比例相对较高，而要支付基本公共服务均等化财政转移能力，该地区，区域金融和平衡的比例较小，在一些地方财政困难的形成，迫使地方政府通过投资和债务融资平台贷款。
（三）行政管理因素
政绩工程、形象工程、鼓励地方政府盲目借贷、导致短期行为，地方政府领导干部，盲目铺摊子、项目、无论是金融实力、任期、从事园林绿化、美化城市形象工程、高标准、高性能的工程建设项目，热衷于「短、平、快」发展规划和项目是缺乏科学依据的，在中国是常见的现象，导致实际能力的债务融资规模比地方政府的财政资源。
参考文献
[1]胡娟，吴德红.市县级地方政府债务的风险防范与对策研究[J].天津职业技术师范大学学报，2011（13）.
[2]赵云旗.地方政府债务资金的使用与管理[J].财会研究，2011 年 10 期.
[3]谢虹.地方政府债务风险构成及预警评价模型构建初探.现代财经，2007 年 7 月.
作者 郭雨薇