用「多源流」模型看我国《劳动法》议程设置问题

【摘要】我国早在 1979 年就拉开制定属于我国劳动者的法律的序幕，但几经曲折，直到 1994 年才通过颁布《中华人民共和国劳动法》。本文将运用 John Kingdon 的「多源流」模型分析《中华人民共和国劳动法》的议程设置问题。

【关键词】《劳动法》 「多源流」模型

一、前言

从 1979 年到 1994 年我国《劳动法》的制定大体可以分为四个阶段，即 1979～1983 年第一阶段、1984～1989 年第二阶段，1989～1991 年第三阶段和 1992～1994 年第四阶段。在一个以工人阶级为领导的社会主义国家为何制定一部属于劳动者的法律如此波折？本文将运用「多源流」模型分析这个问题。

二、「多源流」模型

该理论认为，政治系统中存在着「问题」、「政治」和「政策」三种「源流」：问题源流是待解决的社会问题，以指标化的社会现象、危机等有象征意义的事件、已有政策推进中的反馈等形式存在；政治源流是影响决策者意愿的因素，如国民情绪、压力集团的活动、换届选举结果等，体现了西方选举政治制度的特点；政策源流是知识和理念的积累，专家提出政策方案的过程。这三种源流相对独立发展，直到在某些特殊时间点上三种源流恰好匹配，成功地打开政策窗口，使政策议题进入决策议程，从而开启政策过程。[1]

多源流理论描述了议程设置阶段的动态本质，在西方政治环境下解释了政策议程如何产生，其核心思想包括两个方面。第一、三种源流演进是自成体系的，有其各自发展规律和内在逻辑，是影响议程产生的不同因素。第二、三种源流的结合，即社会问题、政治需求、解决方案的恰好匹配不是预先设计的结果，而是具有一定的偶然性。政策企业家的积极努力虽然会提高政策窗口打开的可能性，但并不能完全控制源流结合和相应政策的产生。[2][3]

「多源流」模型虽在很多地方体现出了西方政治制度的特点，但也可以将这种理论的想法中国化后分析我国政策议程设置的问题。

三、应用分析我国《劳动法》的颁布过程

（一）《劳动法》的制定与多源流模型

参考「多源流」模型的理论，本文认为在我国《劳动法》的制定过程中，问题流为与工人，劳动体制和劳动关系相关的问题，如：失业率、社会贫富差距、罢工和严重的工伤、工亡事故；政治流是影响《劳动法》立法的政治发展或劳工政治的发展，如：党大政方针的转变、重大政治事件的发生和关于劳动问题的舆论压力等；政策流是对劳动问题的深入研究探索和各种劳动政策和劳动改革建议的提出，如：工作时间、工资，休假等方面。当这三种源流相结合起来，将制定出我国的《劳动法》。

（二）各阶段分析

1.第一阶段。1979～1983 年，在政治流方面邓小平提出倡议，1979 年提出《劳动法》草案，但由于当时未能认清与劳动政策制定相关的问题，国家劳动总局和中华全国总工会提出的草案不能解决失业率高和生产力低下的社会矛盾，使得该草案最终并为进入全国人民代表大会的决策议程。

2.第二阶段。1984～1989 年，国家进行了经济体制和劳动体制的改革，但在政治流上《劳动法》并为进入政府议程，在政策流上起草小组工作停滞，只是各方讨论仍在进行，在这种情况下，立法工作进入暂停阶段。

3.第三阶段。1989～1991 年，由劳动部及中华全国总工会起草的草案提交国务院，但由于种种原因，起草工作又一次停顿下来。问题流方面企业承包制推行导致劳资失衡，工人情绪不满，抵触改革；政治流方面劳动部作为独立部门正式成立，中国经济改革陷入徘徊，使得无法确定《劳动法》制定的大方向；政治流仍未认清与劳动政策制定相关的问题。

4.第四阶段。1992～1994 年，国务院通过草案并把其作为正式草案提交至全国人民代表大会常务委员会，并最终顺利通过。

一是问题流。在问题流方面，国有企业、外资企业，私营企业中均出现了亟待解决的劳动问题。

在国企中，工人阶级政治地位不断下降。国企内部的权力平衡逐渐向管理者倾斜，管理者与工人经济方面差距巨大；工人入党、提干，在政治机构中的比例下降；国企经营陷入困境工人收入降低，同时大范围的失业压力与通胀压力使工人们生活贫困；从 1992 年到 1993 年，劳动争议案件增速达 99.8%，涉及 34794 人次，并且罢工、停产及集体上访事件时有发生，使工人对劳动问题有极大的抱怨声。

另一方面外资企业和私营企业在我国迅速发展，却存在大量侵犯工人权益的行为，如：超时工作又没有加班工资、工作条件恶劣、不按规定签订劳动合同，导致罢工和停产频发，影响社会稳定。

中华全国总工会发起一场引导高层领导与公众关注工人处境的运动，全国妇联，媒体也加入这场活动之中，使得劳动者权益保护成为全国人大与全国政协的热点话题。

二是政治流。1992 年，邓小平发表「南巡」讲话。同年 10 月，中共十四大明确了建立社会主义市场经济体制的任务。1993 年 11 月，中国十四届三中全会首次提出资本市场与劳动力市场的概念。

同时在法制方面，第八届全国人大常委会决定在 5 年内制定 152 部法律。

这些都有力的推进了我国《劳动法》的制定与出台。

三是政策流。1992 年起，中华全国总工会一直推进《劳动法》的起草和制定工作，劳动专家将《劳动法》的制定与社会主义市场经济体制紧密联系起来，使高层领导和社会大众都看到了立法的必要性。

四是政策企业家。1992 年起劳动部、法制局、政策法规司，起草小组以及中华全国总工会多方持续努力，为《劳动法》的出台助力。

四、结论

在我国，从拉开制定《劳动法》的序幕到颁布法律整整花费了 15 年，期间虽多次提案却最终未被采纳。我们可以看到在一部法律的议程设置上，问题流、政策流，政治流缺一不可，任意一个源流的缺失或不完善都可能导致一部法律的搁浅。只有持续不断的努力，在各方面时机成熟的条件下才是推出一部法律的最佳时间点。

参考文献

[1]Kingdon.J.Agendas，Alternatives，and Public Policies.New York：Longman，2003.

[2]于永达，药宁.政策议程设置的框架探索[J].中国行政管理，2013（07）.

[3]Anita Chan （1995），The Emerging Patterns of Industrial Relations in China and the Rise of Two New Labor Movement，China Information，Vol.IX，No.4，Spring，pp.36-59.

作者 李梦