利率市场化改革中建立存款保险制度的思考
【摘要】随着金融体制改革的逐步深入，利率市场化成为我国近期金融改革的重点工作，而在推进利率市场化的过程中，需要逐步建立和完善显性的存款保险制度，本文从利率市场化改革的角度，探讨了建立存款保险制度的必要性、可行性及需要注意的重点问题，提出了稳妥建立存款保险制度的一些方向性建议。
【关键词】利率市场化 存款保险制度
一、我国利率市场化改革进展及建立存款保险制度的必要性
1996 年 6 月 1 日中国人民银行放开银行间同业拆借市场利率，这标志着中国利率市场化改革的开始，近年来，中国的利率市场化改革不断深入，在近 18 年的时间里，债券市场和货币市场利率基本实现了市场化，同业拆借利率、贴现利率基本实现市场定价，外币利率市场化也基本到位，因此，从目前的情况来看，利率市场化主要集中在最后一步，即存贷款利率的市场化上。并且，相对来说，从目前的状况看，贷款利率市场化程度已明显提高，但存款利率市场化的进程还极其缓慢，存款利率偏低，并且处于负利率状态，因此存款利率市场化是近期利率市场化改革的重点。
但是我们也应该看到，推进存款利率市场化改革对我国商业银行的发展提出了巨大的挑战。利率市场化的进程必然伴随着金融风险的加大，商业银行间的竞争会加剧，经营风险加大，会面临更大的利率风险。利率市场化后，银行息差幅度缩小，将对传统银行收入结构产生重大冲击，一些经营效率低下、财务制度不甚健全的金融机构可能无法生存，经营不善的商业银行破产倒闭的风险增大，并进而会造成整个金融系统的动荡，利率市场化对我国的银行业发展提出了严峻的考验，不建立配套的存款保险体系及完善商业银行的退出机制，会造成金融系统的动荡，因此，在利率市场化的进程中，急需建立完善的、符合中国国情的存款保险制度，推动利率市场化的稳步进行。
二、现行的隐性存款保险弊端不断显现
从我国目前的现状看，当前我国并没有建立存款保险制度，但是，也应该看到，相对于国际上的规范化的存款保险制度，实际上中国政府长期为金融机构提供隐性的存款保险，即政府出于稳定金融系统的目的，避免危机扩散而对一些被关闭的金融机构吸收的存款在一定程度上给予保险，这种保险方式还覆盖到证券、信托等领域，对四大国有银行不良资产的剥离、对它们进行注资，或向被关闭的金融机构提供再贷款等，都可以说是这种隐形的存款保险在发挥作用。
隐形的存款保险在很长一段时间内，保证了我国金融业的稳定发展，但是随着金融改革的不断深入，尤其是在利率市场化进程中，其弊端不断显现：
一是弱化了银行业的市场约束机制，不利于银行业的市场化运作。现存的隐性存款保险方式切断了银行享有存款保险保障与保费缴纳义务的联系，政府以国家信誉为银行提供了担保，使银行业普遍丧失了自我约束的根本动力，银行业更倾向于为赚取高收益而采取机会主义，去争取那些高收益高风险的业务，这最终积累了大量的不良资产，从某种程度上说，这种隐性的存款保险方式是造成我国银行业尤其是四大国有银行不良贷款数量巨大的一个重要原因。
同时，长期实施这种隐性的存款保险，使广大的金融消费者形成了一个固定的观念，把钱存进银行是没有风险的，存款人的市场意识薄弱，广大储户并没有风险意识，不利于银行业的市场化运作。
二是增加政府财政负担，财政政策和货币政策的独立性无法保证。在这种隐性的存款保险下，巨额的担保责任加重了国家的财政负担，国家在实际上为银行业提供了无限制的存款保险，并一再的为银行补充资本金，提供紧急援助。同时，由于银行的损失最终都是由国家解决的，这导致了政府在进行宏观调控时，丧失了一部分的调控自主权，无法通过各种财政和货币政策来促进金融业的深入发展，无法实现银行领域的市场化和高效率。
综上所述，随着未来几年我国利率市场化，尤其是存款利率市场化进程的加快，银行业竞争加剧、银行倒闭的现象并不罕见，如果配套防范措施不到位，会引起金融业的震动，因此，我国亟待建立完善的显性存款保险制度，构造牢固的金融安全网。
三、我国建立存款保险制度的可行性分析
目前来看，世界上大部分国家和地区都建立了存款保险制度，或是先建立存款保险制度后完成利率市场化，或是两者同时进行。而从我国来看，从 1993 年《国务院关于金融体制改革的决定》中首次提出建立存款保险制度以来，这项工作的研究已经进行了 20 多年，前期准备工作还是比较充分的，从目前的情况来看，我国的存款保险制度可能会伴随利率市场化的进程逐步建立，并有可能将早于利率市场化实现。同时，从国内经济金融发展态势来看，我国已初步具备建立显性的存款保险制度的条件。
（一）我国金融市场日趋完善
从目前的情况看，各大银行的资产状况良好，政府近几年通过剥离、注资等政策不断大力对银行业进行扶持，商业银行资本状况出现了极大改善，资本充足率和不良贷款拨备覆盖率得到大幅度的提高。尤其是近年来我国银行业利润不断提高，保持年均 30% 左右的增速，同业拆借市场迅勐发展，同业资产负债占比大幅提高，从银行业的各项财务指标来看，现阶段的银行业已经具备了承担市场风险的能力，隐性政府存款保险的退出不会对银行业的良性发展带来太大的影响。
（二）我国金融市场相关基础法律制度比较完善
完善的法律保障是存款保险制度成功运行的前提条件，从我国目前的情况看，虽然存款保险制度并未出台，但是经过努力，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》以及《破产法》等一系列基础法律制度已经相继出台和完善了，这为建立存款保险制度已经创造了基础法律条件，为推进利率市场化的深入发展奠定了重要基础。
（三）我国金融监管日趋成熟，金融监管模式不断完善
1992 年证监会的成立、1998 年保监会的成立、2003 年银监会的成立，标志着证券业、保险业、银行业分业监管的金融监管体制形成，金融监管正式形成一行三会的专业化监管体制，目前，各监管机构对于市场的监管能力日趋成熟，监管力度不断加强，这又为存款保险制度的建立提供了基础条件。
四、推进存款保险制度建设需要关注的问题及建议
存款保险制度的建立是势在必行的，也是利率市场化改革的重要基础，但是，我们也应该看到，要使存款保险制度发挥功效，必须要理顺几个问题。
一是存款保险制度的目标定位问题。在建立存款保险制度前，首先要对这一制度在整个国家金融安全网中的功能进行准确定位，尤其是要处理好存款保险制度与金融监管职权方面的关系。存款保险制度的建立是构建金融安全网的基石，但并不等同于我们可以将存款保险制度视为与完善的金融监管和最后贷款人机制同等重要地位的制度，换言之，存款保险制度只能对于商业银行经营中的一般市场风险进行保险，不能为所有存款提供完全的保障，应采取功能最小化的存款保险制度，即主要发挥这一制度对存款人的保护作用，而不应过多的考虑银行机构的意愿和要求。总之，存款保险制度是金融安全网的一道防线，但其仅仅需要发挥有限的辅助性作用。
二是存款保险机构与监管机构的功能区分问题。我国目前建立的是「一行三会」的分业金融监管模式，其中，银监会是对银行业进行专业监管的机构，人民银行作为中央银行承担了最后贷款人的角色，通过提供流动性支持，防止银行业出现金融危机。因此，存款保险机构是否应具备一定的监管职能是需要认真探讨的问题。如何划分存款保险机构与现有金融监管部门之间的监管职责划分，将是我国建立存款保险制度所面临的现实难题。因此，存款保险机构虽然不能作为与银监会和中央银行同等地位的机构，但也应具有足够的权威性和独立性，尽量减少行政干预，同时，存款保险机构也应加强与银监会和中央银行的合作与信息交流，必须享有履行其职能所必需的各种权利，使其与一般的商业性保险公司有本质的区别。
三是对出现风险的金融机构的处理问题。在这一问题上，必须明确的是，存款保险制度仅仅是一种事后的保护性监管措施，并不能完全替代金融机构自身的风险防控体系，要尽量避免因拥有了存款保险制度后金融机构极易产生的道德风险问题，存款保险制度应在保持金融稳定的同时具备防控金融机构道德风险的能力。同时，应建立金融机构风险早期识别机制，用于识别银行等金融机构是否处于或将要处于金融风险中，从而减少最终清算的可能性。在问题金融机构的处理过程中，存款保险机构应配合各监管机构，采取灵活多变的方式通过并购、重组、清算等手段，保障金融的稳定。
总之，在中国利率市场化的进程中，建立存款保险制度势在必行，是大势所趋，应采取循序渐进、逐步推进的方式积极稳妥地推进存款保险制度的建立。
参考文献
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作者简介：苏敏（1979-），女，汉族，辽宁沈阳人，任职于中国人民银行沈阳分行事后监督中心，研究方向：金融学。
作者 苏敏