我国建立存款保险制度的 SWOT 分析及构建模式探析
【摘要】存款保险制度作为金融安全网的重要组成部分，对维护金融稳定起着举足轻重的作用。我国一直致力于建立适合中国国情的显性存款保险制度，但却迟迟未能如期推出。本文通过对存款保险制度的介绍，总结了国内外存款保险制度的发展现状，首次利用 SWOT 对存款保险制度进行了分析，最后提出我国建立存款保险制度的构建模式设想。
【关键词】存款保险制度 SWOT 分析 构建模式
监管体系、中央银行最后贷款人制度和存款保险制度是维护一国金融稳定的三大法宝，三者共同构建金融体系的安全网。其中存款保险制度作为防范和化解一国金融危机的最后一道防线，发挥着非常重要的作用，各国政府对其非常重视，纷纷建立了存款保险制度。我国商业银行长期依赖政府保护下的「隐性」存款保险制度，政府实际承担了最终的存款保险责任，这将造成银行业的不公平竞争，滋生道德风险问题，为防范和化解金融风险，建立存款保险制度，实现隐性存款保护向显性存款保险制度的转变迫在眉睫。
一、存款保险制度概述
（一）存款保险制度的定义
存款保险制度（Deposit Insurance System）是为了保护存款人的合法利益.维护金融体系的安全与稳定，设立专门的存款保险机构，规定经办存款的金融机构必须或自愿根据存款额大小按一定的费率向存款保险机构投保。当投保的存款机构出现经营危机或陷入破产境地时，由存款保险机构向其提供流动性支持或直接向其存款人支付部分或全部存款的一种制度[1]。
（二）存款保险制度的分类
根据表现形式，存款保险制度通常被分为显性存款保险制度和隐性存款保险制度。显性存款保险制度（EDIS：Explicit Deposit Insurance System）是指以法律的形式明确说明或正式建立存款保险机构的存款保险制度。隐性存款保险制度（IDIS：Implicit Deposit Insurance System）多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，没有法律说明或者正式的保险机构提供保险，出现危机后由政府为问题银行善后。
我国没有建立公开的、有法律保障的存款保险基金或公司，也没有法律明确规定存款保险的范围和赔付方式，但事实上我国实行的是一种几乎全额赔付的隐性存款保险。一旦银行出了问题，政府一般会对其进行救助，最后往往是向存款人提供全额的存款保护（通常也被称为「国家信用担保」、「含蓄存款保险」或「隐性担保」）[2]。随着我国金融体制改革的深化，金融风险与日俱增，优胜劣汰，破产倒闭现象已不可避免，一味地由国家为倒闭银行承担债务的隐性存款保险制度已难以满足我国金融稳定的长远要求。
（三）存款保险制度的特点
1.关系的有偿性和互助性。存款保险主体之间的关系，一方面是有偿的，即只有在投保银行按规定缴纳保险费后，才能得到保险人的资金援助，或倒闭时存款人才能得到赔偿；另一方面又是互助的，即存款保险是众多的投保银行互助共济实现的，如果只有少数银行投保，则保险基金规模小，难以承担银行破产时对存款人给予赔偿的责任。
2.时期的有限性。存款保险只对在保险有效期间倒闭银行的存款给予赔偿，而未参加存款保险或已终止保险关系的银行的存款一般不受保护。
3.机构的垄断性。存款保险机构的经营目的不在于盈利，而是通过存款保护建立一种保障机制，提高存款人对银行业的信心。因此，存款保险机构一般具有垄断性。
二、国内外存款保险制度的发展现状
（一）国外存款保险制度的发展现状
20 世纪 30 年代美国爆发金融危机，遭受了巨大的经济损失，平均每天有 6 家银行倒闭，银行挤兑事件频繁发生。1933 年美国国会签署了一份以存款保险制度为主要内容的《格拉斯-斯蒂格尔法》，1934 年成立了为银行存款保险的政府机构联邦存款保险公司（FDIC：Federal Deposit Insurance Corporation）并开始实行存款保险，开启了世界上存款保险制度的先河。
由于存款保险制度的建立，美国的银行频繁倒闭事件逐渐得到了控制，对于稳定美国金融经济起到了显着的作用。伴随着经济形势的不断变化以及金融管理创新的不断发展，美国的存款保险制度在 20 世纪 50 年代以后得到了较大的完善。进入到 20 世纪 80 年代，各国金融业监管力度逐渐放松，经济全球化以及金融自由化逐步发展，使各国金融界发生了巨大变化，以发达国家为首的世界各国发生了严重的银行危机，世界各国的银行都纷纷破产和倒闭，存款保险制度也深受其害，面临着诸多的考验和挑战，而这次危机给各国金融监管当局提了个醒，在客观上为各国存款保险制度的发展提供了助力，各国相继建立了存款保险制度[3]。
加拿大于 1967 年设立了存款保险公司；日本于 1971 年颁布了《存款保险法》，并于同年成立存款保险机构，联邦德国于 1976 年、英国于 1982 年也分别引入了存款保险制度[4]，截至 2014 年一月，全世界已有 113 个国家和地区建立了存款保险制度。如图 1 所示[5]。
这种迅速的发展得益于两股力量的推动：一是 1994 年欧盟将存款保险制度作为新创立的单一市场的一个基本要求，欧盟发布的《欧盟存款保险制度管理条例》在欧洲地区起到了重要的作用，该条例明确要求成员国必须全部建立国家层面的存款保险制度。欧洲建立存款保险制度的国家因此由 1995 年的 11 个上升到 2000 年的 32 个。二是越来越多的发展中国家和地区选择建立显性的存款保险制度。1990 年以来，建立了显性的存款保险体系的国家集中在经济转型国家，加入或拟加入欧盟的中东欧国家和一些非洲国家[6]。
图 1 建立存款保险制度的国家数量
（二）国内存款保险制度的发展现状
我国的显性存款保险制度仍处于已制定计划但尚未实施的阶段。早在 1993 年 12 月，《国务院关于金融体制改革的决定》中就首次提出要建立存款保险基金，1997 年底成立央行存款保险课题组，对我国建立存款保险制度一系列具体内容的系统研究正式开始；2003 年 11 月，金融稳定局成立，2004 年 4 月，其下设的存款保险处挂牌，12 月开始起草《存款保险条例》；2006 年底，中国人民银行发布《2006 年金融稳定报告》，指出对金融风险处置长效机制健全的必要性，提出要加快存款保险制度建设，并详细阐述了要重点研究的几个细节问题；2007 年，根据全国金融工作会议的有关精神，政府把建立存款保险制度纳上议事日程；2008 年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要尽快建立存款保险制度（此后，由于「次贷危机」引发的金融危机席卷全球影响到中国经济，政府暂时搁置了这一工作）；2012 年，在全国工作会议中，央行提出要相机出台存款保险制度的建立措施，随后在年底的《2012 年金融稳定报告》中指出，我国建立存款保险制度的条件已经基本成熟；2014 年年初，中国人民银行行长周小川在全国两会期间公开表示，存款保险制度有望于今年内推出[7]。
三、我国建立存款保险制度的 SWOT 分析
对我国建立存款保险制度的 SWOT 分析如表 1 所示。
表 1 我国建立存款保险制度的 SWOT 分析
四、我国存款保险制度构建模式设想
（一）机构的设置及职能
存款保险机构的设置一般分三种情况，一种是由政府创办存款保险机构充当保险人，如美国、加拿大等；一种在政府支持下由银行业自行组织建立存款保险机构，如德国、法国等；还有一种存款保险经营方式，是由政府和金融机构共同成立并经营存款保险机构，如日本、西班牙等[4]。针对我国目前金融体系的现状，我国应该组建一个由政府、中央人民银行和金融机构共同出资的全国性的存款保险机构，该机构不以盈利为目的，附属于中央银行，受中央银行的直接领导和控制，并全权承担和管理存款保险业务。
对于存款保险机构的职能，根据一国存款保险目的的不同，基本上分为「付款箱」模式与「非付款箱」模式两大类。「付款箱」模式仅在银行倒闭时对存款人进行支付，通常没有审慎监管责任或干预的权力。「非付款箱」模式又分为「损失最小化」和「风险最小化」两种类型，拥有比「付款箱」模式更多的权力，但同时也承担更多的责任[8]。对于我国而言，存款保险机构的职能应设计为「在成本约束下使风险最小化」，包括保护存款人、监督检查会员银行、处理问题银行、维护金融稳定等[9]。可借鉴 FDIC 的经验，制定并建立规范的监管程序和科学的预警系统，实行以问题机构管理为导向的监管方式，不仅能降低监管成本，也使得监管更有效率。
（二）参保方式及参保机构
按照是否允许银行自愿参保，参保方式分为强制参保和自愿参保。强制参保方式是通过法规规定所有的存款机构必须参加保险，自愿参保方式则是由各银行自主选择加入与否。中国存款保险制度应采取强制性方式，所有吸收存款的合格境内金融机构都必须参加存款保险，主动缴纳保费，提供相关信息，接受存款保险机构监管，积极配合存款保险机构的工作，我国境内外资银行目前可暂不纳入存款保险体系。理由如下：一方面，自愿参保更容易产生逆向选择，风险越高的银行越倾向于加入存款保险；另一方面，国有银行因实力雄厚可能不愿参与该制度，存款保险机构会因缺乏足够的运作资金而无法对中小型参保银行的储户进行偿付。并且参保的中小银行与未参保的大型商业银行竞争时，不仅要接受额外监督而且要承担保费负担，不利于金融体系公平竞争。
（三）可保存款类型
1.从币种种类上看，先对人民币存款给予存款保险保护，随着存款保险机构经营能力的提升，再对国内银行的外币存款进行承保。因为人民币存款无论从规模上还是形式上来看都占据着银行负债业务的大部分，对其进行有效保护，可保护中小存款人利益，达到维护金融体系稳定的目的。而外币种类多，汇率变动频繁，不易管理，而存款保险机构营运初期各方面经验不足，所以不宜将外币存款纳入存款保险体系内。
2.从存款种类上看，应对居民存款提供保护，同业存款、财政性存款等先不纳入保护范围内，而对于企业存款，应该首先以其市场分辨能力对不同企业进行分类，然后只对市场分辨能力弱的企业存款提供保障[10]。
（四）保险费率
由于中国目前处于金融业发展初级阶段，风险评估体系并不健全，因此我国的存款保险应建立在层次性单一费率基础上的差别费率模式，即根据各个存款性金融机构的规模及风险大小进行分类，每一类设置统一的基准费率，然后在每一类内部根据具体每个金融机构的自身状况在基准费率上增加费率或加收一定的风险调整保险费。这样经营风险大的金融机构要支付较高的保险费，从而提高大风险银行的借款成本，在一定程度上促使银行加强自身业务风险的控制，鼓励银行将风险减小到适当的水平，督促银行稳健经营。
（五）保险额度
全额保障和限额保障的区别在于是否对投保机构的损失赔付全部额度。全额保障是存款保险机构给予全部保障的制度，限额保障则不予保障或者只给予一部分的保障制度。对投保机构实行限额保障，是各国存款保险制度的通行做法。一般地，限额保障的最高保额应予明确，并且所确立的最高保额应能充分保障大多数存款人。结合当前我国实际的国情，我国建立存款保险制度需要经历一个从隐性存款保险到显性存款保险制度过渡的时期，这个特殊时期采用全额赔付政策，时间一般为 2～3 年左右[11]，之后可以借鉴英国的做法，采取比例与限额相结合的理赔方式，即对倒闭的投保机构的存款账户按照一定比例理赔，同时规定对同一账户的理赔总额不得超过赔付标准[12]。
（六）设置试运期
我国在建立存款保险制度时应考虑设置若干年的试运期。试运期内，出台由中国人民银行、发改委、财政部、银监会等部门制定的《存款保险条例》，对存款保险制度进行清晰、明确的法律界定，以便所有人都能明确存款保险机构的性质、地位、职责、保险对象、投保方式及理赔方法，存款保险机构能规范运行、迅速处理问题银行、有效地保护存款人利益。再在《存款保险条例》基础上，正式起草《中华人民共和国存款保险法》，从而确保存款保险机构具备足够的权威性和相对独立性[13]。
五、总结
我国在缺失存款保险制度的金融发展环境中，政府的「隐性」存款保护对于金融体系的稳定发挥作用，这加大了政府的负担，对央行的货币政策也会产生负面影响，再加上随着金融的全球化发展，面临的金融风险将与日俱增，存款保险制度作为金融安全网中重要的一环，对维护金融安全起着重要作用。本文重点对我国建立存款保险制度进行 SWOT 分析，并提出相应解决措施，最后提出我国存款保险制度构建模式的设想，希望对建立和运行符合我国国情的存款保险制度起到一定作用。
参考文献
[1]祁敬宇主编.金融监管学[M].西安市：西安交通大学出版社.2013.
[2]刘仁伍.从「隐性」到「显性」——存款保险制度的变革之路[J].银行家，2006，（11）：80-82.
[3]林晓琳.关于中国建立存款保险制度的思考[D].东北师范大学，2012.
[4]袁倩如.论我国存款保险制度的构建——以促进银行业公平竞争为视角[D].上海交通大学，2012.
[5]数据来源于国际存款保险协会（IADI）官网.http：//www.iadi.org/.
[6]张正平，何广文.存款保险制度在全球的最新发展，运行绩效及其启示[J].国际金融研究，2005（6）：33-39.
[7]赵燕妮，冯志勇，刘高秀.我国存款保险制度建设探析[J].时代金融，2014（5）：262-266.
[8]吴跃.我国存款保险制度的显性化研究[D].西南财经大学，2013.
[9]何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析[J].财贸经济，2010，10：48-50.
[10]刘娜.中国存款保险制度研究[D].辽宁大学，2012.
[11]王正伟.构建我国银行存款保险制度研究[D].东北农业大学，2013.
[12]许辉.对我国建立存款保险制度的分析及建议[J].债券，2014，5：17-21.
[13]关于建立存款保险制度的设想与建议[J].中国总会计师，2013，12：40-41.
作者简介：刘瑞祺（1991-），女，汉族，山西忻州人，天津商业大学在读硕士研究生，研究方向：金融市场与金融管理；李连梦（1989-），女，汉族，山东潍坊人，天津商业大学在读硕士研究生，研究方向：金融市场与金融机构。
作者 刘瑞祺 李连梦