我国地方政府性债务预算的框架设计与实现路径

摘要：在厘清地方政府性债务形成原因的基础上，分析了建立独立的地方政府性债务预算的必要性，并初步构建出地方政府性债务预算的基本框架，最后提出由部分省市试点到全国全面推开的预算推行思路。

关键词：地方政府性债务；债务预算；框架设计

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.23.068

1 引言和文献综述

根据国家审计署 2013 年底公布的数据，地方政府性债务合计已达到 178908.66 亿元，债务规模十分庞大。我国地方政府性债务的形成有多方面的原因，首先，从经济体制上看，分税制改革导致的事权与财权不相匹配是地方政府性债务形成的根本原因。由于财力不足，地方政府要促进地方经济发展、提高公共服务水平，只能通过融资举债的方式筹集资金，结果导致地方政府债务高企。其次，从政治体制上看，地方政府官员受到政绩考核的驱使，大肆举债建设搞「面子工程」，在缺乏约束机制的情况下，最终导致巨额债务的产生。

国外学者对政府性债务预算的研究比较零散，而国内学者则主要关注以下两方面问题：一是地方政府性债务预算与其他预算之间的关系，李冬妍（2010）认为一个完整的预算体系应包含债务预算，五本预算相互独立；马海涛和崔运政（2014）认为应按照渐进方式将政府债务预算与现行的四本预算并列起来成为第五本预算。二是地方政府性债务预算的编制和管理，朱大兴、郭志强（2001）认为债务预算的编制范围应当包括政府债务、部门债务和企业债务。王银梅、陈志勇（2016）则认为从近期看，主要工作是完善现有制度框架下的债务预算管理内容。本文拟在现有研究的基础上，拟初步构建出地方政府性债务预算的基本框架，并提出债务预算的推行思路。

2 地方政府性债务预算编制的必要性

根据 2017 年政府收支分类科目，目前只是将地方政府性债务的收入和支出分门别类地纳入一般公共预算和政府性基金预算，没有独立做成一本预算。笔者认为，编制独立的地方政府性债务预算是基于我国实际情况的现实要求。

2.1 规范地方政府性债务行为的内在要求

自分税制改革以来地方政府可支配的财力并不多，营改增全面落地后，地方政府的财政收入又大大减少，难以承担保增长和保民生的重任。在双重压力之下地方政府为筹集资金，建立了信托投资公司、城市商业银行及搭建金融控股公司，通过多种渠道举债融资。根据国家审计署 2013 年底公布的数据，目前我国地方政府性债务的规模十分巨大，债务结构也存在诸多不合理之处，面临较大的债务风险。建立独立的地方政府性债务预算，规定政府的举债范围、举债方向，监督管理政府性债务的收支过程，可以有效地控制债务规模以及约束地方政府的举债行为。

2.2 提高债务资金使用效益的重要保证

目前，我国地方政府举债行为得不到约束，资金使用得不到监督，地方政府存在大量的债务资金违规使用的现象，比如将债务资金投入房地产市场、资本市场等。建立独立的债务预算体系，使债务预算的收入的来源、性质和规模，支出的去向、规模和结构都在预算的管理监督之下，以提高了债务资金的使用效益。

2.3 保证政府预算完整性的必然要求

根据财政的公共性原则，政府的所有收支都应该纳入预算管理。然而实际上大部分政府性债务都未纳入预算管理，这显然不符合公共预算完整性的要求，也不利于及时足额筹集资金清偿债务。建立独立的政府性债务预算，对政府性债务实施全方位监管，是当前形势下的必然要求。

2.4 防范债务风险的有效手段

近年来，由于地方财权与事权不相匹配、官员受到绩效考核的驱使，地方政府盲目举债，给其带来了巨大的偿债压力。而借来的债务资金缺乏规范化管理，使其面临较大的债务风险。建立独立的地方政府性债务预算，将举债行为纳入规范管理之中，对债务资金的收、支过程实行全方位的动态监督，这既可以控制地方政府的债务规模，减轻政府的偿债压力，又可以有效地防范债务风险。

3 地方政府性债务预算的框架设计

地方政府性债务预算的设计较为复杂，且多涉及到实务性操作。本文对地方政府性债务预算的基本框架设计主要是指对预算收支体系的设计。

3.1 预算的收入科目

可以将债务预算收入设计为「国内一般债务收入」、「国外一般债务收入」、「专项债务收入」、「担保债务收入」和「其他债务收入」这五个类级科目。

（1）在「国内一般债务收入」类级科目下，可以分设「发行债券收入」、「银行贷款收入」和「上级政府转贷收入」三个款级科目。再在各款级科目下分别设置项级科目，如「银行贷款」款级科目下分设「政策性银行贷款收入」、「商业银行贷款收入」等项级科目。再设「XX 银行」、「XX 证券公司」等目级科目。

（2）在「国外一般债务收入」类级科目下，可以分设「向国际组织借款收入」、「向外国政府借款收入」、「其他国外借款收入」三个款级科目。再在各款级科目下分别设置项级科目，如「向国际组织借款收入」款级科目下，可以设置「世界银行」、「亚洲幵发银行」、「国际开发协会」等项级科目，再设「XX 单位」等目级科目。

（3）「专项债务收入」是反映地方政府取得的专项债务收入，下面可以分设「港口建设费债务收入」、「散装水泥专项资金债务收入」等多个款级科目。再在各款级科目下分设多个项级科目和目级科目。

（4）在「担保债务收入」类级科目下，可以分别设置「国内金融机构贷款担保收入」、「国外金融机构贷款担保收入」、「外债转贷担保收入」等款级科目。再在各款级科目下分设多个项级科目，以及「XX 机构」等目级科目。

3.2 预算的支出科目

可以将债务预算收入设计为「资本性支出」和「非资本性支出」两个类级科目。

（1）在「资本性支出」类级科目下，可以分设「基本建设支出」、「其他资本性支出」两个款级科目。再根据款级科目下设「基础设施建设」、「大型修缮」等多个项级科目，再设置「XX 单位」等目级科目。

（2）在「非资本性支出」类级科目下，可以分设「债务还本支出」、「债务利息、发行费支出」、「贷款转贷及产权参股」、「担保债务支出」、「其他非资本性支出」五个款级科目。再在各款级科目下分别设置项级科目，如在「债务利息、发行费支出」款级科目下设「国内债务利息、发行费支出」、「国外债务付息支出」、「专项债务利息、发行费支出」，再设「XX 金融组织」、「XX 专项债务还本支出」、「XX 专项债务利息、发行费支出」等目级科目。

4 地方政府性债务预算的实现路径

4.1 地方政府性债务预算的试点

在经济学人智库《中国地方政府信用风险评估》的报告中，评估「财政风险」时运用了十个与地方财政相关的风险指标来评估地方政府的信用风险，这些指标反映的是省级政府债务水平和相关结构；省政府的财政状况及其执行预算的能力等。报告结果显示，财政风险在二十级（一级为相对最低风险，三十级为相对最高风险）以上的省市有天津、浙江、湖北、湖北、重庆、四川、贵州、甘肃、云南、海南、辽宁和青海。笔者认为，可以先以这 11 个「财政风险」较高的省市作为试点省市，从省级政府到县级政府推行编制地方政府性债务预算。

4.2 地方政府性债务预算的全面推开

试点省市每年将预算实施效果进行评估并将评估报告公示，以供其他省市参考。下一步逐渐将西部地区全部省市纳入地方政府性债务预算的编制省市，再将东部地区全部省市纳入债务预算的编制省市，过渡阶段结束后在全国范围内推广开来，建立起真正的地方政府性债务预算制度。在任何一个改革过程中，单一的改革不可能达到最优的效果，新制度的成功极大程度上还需要其他相关配套制度的支持。因此为实现建立独立的地方政府性债务预算这个终极目标，还需要在完善地方政府性债务预算法律机制、严格地方政府性债务支出管理、建全地方政府性债务风险预警机制等方面做出实质性突破。

参考文献

[1]李冬妍. 全口径预算管理——制度演进与框架构建[J]. 郑州大学学报（哲学社会科学版），2010，（01）：58-61.

[2]马海涛，崔运政. 地方政府债务纳入预算管理研究[J].当代财经，2014，（06）：23-31.

[3]朱大兴，郭志强. 关于建立地方政府债务预算的构想[J].财政研究，2001，（12）：75-76.

[4]王银梅，陈志勇. 加强地方政府性债务预算管理的思考[J].当代财经，2016，（09）：32-42.

[5]经济学人智库. 见微知着-中国地方政府信用风险评估[R].2016，（4）：6-15.

作者黄馨