地方政府「以贷定存」政策与银行对策
【摘要】认识和把握地方政府「以贷定存」政策，是当前亟待解决的重要问题之一。「以贷定存」对银行的影响与潜在信贷风险是多方面的，应采取「五项」措施应对。
【关键词】「以贷定存」 银行对策
为加快发展地方经济，我国地方市县政府近年来加大了以「以贷定存」为手段、促使银行等金融机构增加当地贷款投放政策的推进力度。认识和把握「以贷定存」及对策，是当前银行和监管部门亟待解决的重要问题之一。
一、「以贷定存」政策与核心指标
（一）「以贷定存」政策出台背景
为应对金融危机，2008 年底，我国政府推出了 4 万亿元的经济刺激计划，2009 年 3 月，人民银行和银监会提出了支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道。随着 2011 年以来国家实施稳健货币政策，政府监管部门加大了对政府融资平台贷款清理与监管力度，各地金融机构资金流动性相对趋紧，信贷投放增速有所下降，加快了地方政府部门加大金融机构对辖区内信贷投放政策出台的步伐。一些市、县级政府根据各银行（含信用社，下同）贷款发放情况，纷纷出台和实施「以贷定存」，以存放财政存款作为杠杆，调增或调减银行的财政性存款金额，撬动银行信贷资金向当地政府重点扶持的领域和企业投放的力度和规模。
（二）实施「以贷定存」政策必然性简析
出台和实施「以贷定存」政策，是地方政府现实的必然选择。从制度经济学看，地方政府具有不同于中央政府的相对独立目标，而目标的实现，最终要通过提高本地经济发展水平的政绩来体现。这样以来，地方政府就必然考虑如何充分有效利用自身所拥有的资源和手段，通过引入和建立竞争激励机制，促进和保证本地经济发展，实现自身政绩的最大化。而作为重要金融资源的财政性存款，必然成为首选重要目标之一。从现实看，目前一些银行资金闲置，运用能力不足，具有较大的挖潜的潜力，为实施「以贷定存」政策，提供了有利条件和可能。以湖北省内四大国有银行为例，截止 2013 年 9 月底，四大家银行各项存款总额为 14351 亿元，各项贷款总额仅 7900 亿元，存贷比为 55.050%。通过「以贷定存」，引导和推动四大家银行加大对湖北的贷款的投放力度和规模，具有较大的潜力和空间。因此，「以贷定存」，是地方政府现实的必然选择，并将成为未来地方政府的常态做法。
（三）「以贷定存」核心指标
从湖北一些市县提出的「以贷定存」政策看，考评的核心指标是，以各商业银行对当地信贷投入金额来确立和分配各商业银行的财政存款。即，以各商业银行当地财政专户存款余额与各商业银行全口径贷款规模的比例（即存贷比）来调剂财政存款。多数市县政府提出的考评指标，主要分为两大类：
第一类，贷款规模指标，多数权重在 30～80% 之间，主要反映和考核银行对地方经济社会发展的支持力度。包括存贷比、贷款余额、中长期贷款余额、中小企业贷款余额、政府性融资平台贷款余额等五个分指标。
第二类，政府性资金收支代理业务指标，多数权重在 5～20%，主要反映和考核银行代理各类政府性资金收支业务情况，包括国库集中支付业务量（按笔数计算），非税收入总量（按资金计算），惠农补贴、新农保、五险及农村城镇低保等社保资金收支代理业务量（按人次计算）3 类分指标。
二、「以贷定存」对银行的影响与潜在信贷风险
（一）影响面逐年扩大
据不完全统计，截止 2013 年 6 月底，湖北省会城市武汉和 14 个地市级财政部门中，除仙桃和潜江地方政府未明确提出财政资金「以贷定存」外，其他均已提出或实施了「以贷定存」政策，推行面达 86%。
（二）影响存款增速明显
据统计，2012 年因地方政府实行「以贷定存」，从某国有银行一省分行转出的财政存款约 51.48 亿元，当年底，其各级地方财政账户时点余额 294.62 亿元，较年初新增 39.79 亿元，年增长 15.61%，如当年地方政府未实行「以贷定存」，从理论上将，其财政存款有可能增速可达到 36%。
（三）县市行存款增长影响最大
2012 年从某国有银行一省分行转出财政存款中，市县行转出的财政存款 43 亿元，占 83.52%。
应该看到，「以贷定存」政策，对拉动地方经济内需和增强基层民众信心、提高地区竞争力和发展能力等方面有着积极的作用。但目前部分市县普遍存在企业（项目）财务状况不透明、信息不对称、融资状况不明确、地方政府隐形债务风险、银行不良贷款累积等问题，在无法全面了解和掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行增加贷款发放防范加大，如银行被迫一味为了财政存款的增加，而放松贷款发放的标准和条件，扩大贷款规模，容易产生道德、信用风险，导致银行不良资产的增加。
三、政策建议
（一）加强银政合作，用好「以贷定存」
银行应积极支持地方政府创新发展思路，转变发展方式，进一步完善投融资体制，构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资体系，解决地方经济高度依赖银行贷款的局面；主动与当地政府协商，除了「以贷定存」政策外，探索每年从当地财政收入中提取一定比例的信贷风险补偿基金，补偿银行信贷损失的模式，以鼓励银行增加信贷投放，支持地方经济发展。
（二）加强政策研究，减少政策风险
银行应加强对「以贷定存」政策相关政策的研究，进行银行「以贷定存」跟进试点，根据政策变化和试点情况，及时调整信贷业务操作办法、流程和监管方式，适应地方政府政策变化，增强「以贷定存」的正面效应，减少政策跟进风险。
（三）加大信贷投入，服务地方经济
银行应在结合地方实际的前提下，以地方重点项目和支柱产业为切入点，大力支持财政实力强、财政收入稳定地方的经济发展。一是积极信贷支持地方产业集群和工业园区建设；二是积极信贷支持地方骨干企业，建立信贷优贷目录库，对纳入地方优先支持的骨干企业实现金融服务全覆盖；三是积极信贷支持城镇化建设，重点关注各地新规划的城镇化项目；四是积极信贷支持国家级、省级农村基础设施建设民生项目；五是积极支持小微企业发展。
（四）加强创新服务，提高服务质量
一是创新信贷产品，通过不断创新信贷产品，改进金融服务，支持有地方特色的资源开发型产业化龙头企业，积极探索通过银团贷款的方式解决，解决地方特色项目资金需求；二是创新担保方式，结合多户联保方式，探索允许乡镇土地、房产抵押，在动产质押方面，采用操作相对灵活的实物占管方式；三是创新业务流程，合并简化贷款评级、授信、用信程序，减少中间环节，提高办贷效率。
（五）加强各方合作，强化金融生态建设
银行要加强各方合作，加大对逃废银行债务的制裁力度；加强与地方司法部门合作，强化银行贷款诉讼的执行力度；借助政府信用工程建设，评选诚信客户和诚信县市，对入选地区的信贷客户在准入标准、信用等级评定、担保条件、贷款利率等方面给予优惠。
作者简介：刘锋（1972-），男，湖北武汉人，任职于建行湖北省分行，研究方向：金融学。
作者 刘锋