对农村土地流转及金融支持情况的调查
【摘要】近年来，湖南道县以调整产业结构为重点，采取「统一规划，分期实施，滚动开发，整体推进」的模式进行了大量农业开发，促进了农村土地流转有所加速，成就了如脐脐、草莓等部分规模特色农业的成功典范。但据调查发现，在具体操作中仍存在一些诸如流转不规范、流转效率低、农民利益受损等亟待解决的问题。
【关键词】农村 土地流转 金融支持
一、土地流转主要形式
到 2013 年 8 月末，道县参与流转的农用土面积 52.2 万亩，占农用地总面积 16.4%，其中耕地流转面积 20.7 万亩（含坡耕地 6.5 万亩），林地流转面积 28.3 万亩，其他 3.2 万亩，分别占同类农用地的 30.2%、12.9%、10.9%。流转形式则主要体现为以下几种：
（一）代为耕种
这是在农户之间自发协商、无偿流转，但国家对农户的粮油等补贴资金部分或全部归原户主民，这是当前农户之间耕地流转的最主要形式，并通常局限于水稻种植，一般由双方口头约定，这种形式近 10.8 万亩，约占耕地流转面积的 52%，占总流转土地的 20.7%。
（二）租赁
这种形式也是农户之间自发协商的占多数，属有偿流转，需付给少量费用或实物，良好地段则租金稍高，原土地承包关系不变，接租方只交纳租金，不履行原土地承包合同的权利和义务，如道县车头、营江的草莓基地，均由外地农户按每亩 600 元向当地农户租用。全县这种形式的流转耕地 2.3 万亩，占耕地流转面积的 11.1%，流转林地 12.1 万亩，占林地流转面积 42.7%。
（三）「反租倒包」
这由村委会或村民小组与农民签订经济合同，把土地从农民手中租赁过来，通过统一规划，再向种植专业户或社会经济组织发包经营，土地受让者以现金或者实物等方式对转让方进行补偿，这种形式的流转土地以坡耕地和林地为主。如脐橙基地中白马渡库区和上关基地 100% 的土地，祥霖铺下蒋基地 94.2% 的土地都是通过这一方式进行流转，其成效非常显着，该类流转总面积约 19.2 万亩，占流转土地的 36.8%。
（四）互换
农户为了方便耕种，在自愿互利的基础上对各自的土地经营权进行交换。互换后，双方要与发包方变更承包合同。这种形式全县约 0.3 万亩，占耕地流转面积的 1.4%。
（五）转让
这种形式有两种转让方法，一种由村组集体经营组织将荒坡荒地、林地，通过公开拍卖的方式，转让给国家机关、企事业单位、集体经营组织和个体老板（大公司）搞开发，期限为 15 年以上。另一种是承包农户将其拥有的未到期的土地经营权，经发包方许可后，以一定的方式和条件转移给他人，并与发包方变更原土地承包合同。租金以竞标金额为主，全县约有 7.5 万亩，占农村土地流转面积的 14.4%，如永州科贸林化公司为延伸产业链提高原料自给率，在道购置了万余亩林地。
二、金融支持农村土地流转的主要形式及概况
（一）强化信贷窗口指导，支持农业产业化发展
近年来，人行加大了信贷窗口指导，同时下发了《金融服务考评办法》对金融机构信贷投向进行考核，引导农业产业化经营，今年金融机构累计为全县 13 家农业产业化龙头企业提供贷款 7080 万元，为农业产业化及其龙头企业的发展壮大提供了有力支撑，对农村土地流转也起到了至关重要的促进作用。
（二）强化信贷创新，积极缓解有效担保不足问题
目前农业产业化进程中融资困难主要在于抵质押品不足、信贷周期不匹配和农业自然风险较大，为此道县金融机构适时地开办了产业化龙头企业、加工企业的中长期贷款业务，适应企业提升产品档次、发展精深加工需要，创新出兴业通、流动资金循环贷款、易贷通等信贷品种，并采取有效措施，缓解农业龙头企业的担保难问题为企业提供良好的融资和结算服务。如对湘浩茶油等加工企业提供担保链式贷款 500 万元，为旺发厚朴提供林权质押贷款 180 万元，均用于参与土地流转兴办油茶和厚朴基地。
（三）积极开展流动资金贷款，缓解大户资金压力
据对种粮大户进行的抽样调查反映，在土地流转前，由于各户种植面积少，以及国家相应的种田补助，种田户基本上不需要到银行融资。土地流转到大户后，每亩稻田因购买稻种、农药、化肥、人力成本等需要流动资金 550 元左右，烤烟种植成本则近 1600 元每亩，今年道县农村信用社、农行共为该类种植大户累计发放贷款 7200 万元，共扶持水稻种植大户 41 户，支持烤烟种植大户 340 户，较去年增加近百户。其中对烤烟烟肥贷款，还由地方政府与金融机构协调配合，采取了财政贴息办法，有效降低大户融资成本。
（四）大力推广机耕信贷，提高农业综合生产能力
随劳动力成本上升以及国家对购买农机设备补助到位，土地流转后，种田大户对购买农机设备的热情提高，道县农村信用社近年来为帮助全县推广农机耕种，累计对农机设备购置投入信贷资金 1020 万元，促使农业机械化水平提高到 56% 以上，有效提升了农业综合生产能力，使流转大户每亩人工成本降低约 220 元。
（五）不断拓展政策性保险，提高农业抗风险能力
目前道县开展的政策性农业保险主要有水稻、玉米、油菜、烤烟、能繁母猪、育肥猪、公益林和商品林等八项险种，前六项保险目前由中国人保产险公司承保，近三年年均保费收入 942 万元，责任保险金额 2 亿余元，分别承保水稻面积 48 万亩、玉米 3.33 万亩、油菜 4.1 万亩、烤烟 1.67 万亩、能繁母猪 2.8 万头、育肥猪 3.5 万头，近三年理赔支出分别为 849 万元、778 万元和 691 万元。公益林和商品林保险业务由中华联合保险公司承担，2013 年保费收入 310 万元，两项投保面积分别为 112 万亩、81.5 万亩，保险责任额共计 7.7 亿元，在保险期限未尽情形下已经实现责任赔付 270 万元，有效化解了部分大户种植的自然风险，在一定程度上为土地流转提供了政策支持。
三、农村土地流转及金融支持存在的主要问题
（一）流转行为欠规范，契约风险突出
一是主体不规范。《农村土地承包法》规定，家庭承包经营土地流转的主体是农户，集体「四荒地」流转的主体是农业社。但部分业主承包土地时不管是何种土地，一律与村社直接签订协议，少数村级组织在村民并不知情的情况下代替村民签订土地流转合同，致使合同的主体不合法。二是流转程序、手续不规范。目前土地流转在协议签订上普遍不太规范，农户与农户之间的土地流转大多数属同村、同宗族之间进行，彼此认识、「信任」，85.4% 的流转未签订书面协议，由双方进行口头协议，让其中一方实行代耕代种；在乡镇、村组与农户之间的土地流转，尽管全部签订了书面协议，但并未按国家有关法律规定，缺乏统一格式，内容简单模煳，土地流转过程也未经县主管部门备案。还有部分协议中签订的土地流转的期限超过了第二轮土地延包期的剩余期限，违反了相关政策规定，部分土地流转后改变了土地的农业用途，致使合同不合法。
（二）流转机制不健全，流转效能较低
一是管理机制错位。全县涉及土地流转的管理部门多，但现行管理体制是，掌握农业扶持政策、资金的部门不管土地流转工作，主管土地流转工作的部门没有扶持政策，出现了「管钱的不管事，管事的不管钱」错位现象，无法形成推动土地流转的工作合力。二是服务机制缺位。部分农业基地均未建立规范的土地流转市场和流转中介服务机构，在提供土地流转信息、咨询、登记、备案、调解等方面无法为土地流转双方提供便捷服务。三是农村社保制度欠完善。解决农民后顾之忧是解除农民「恋地」情结的关键。在当前农村社会保障制度尚不完备的情况下，推动农村土地流转在客观上存在相当大的难度。四是部分行政方式推动的土地流转价格并不合理，少数基层地方政府代替农村集体对外发包、租赁和转让集体土地，以低价格、长期限、大规模转让和租赁土地为条件对外招商引资，少数乡镇主导的农业规模化企业的土地流转租金较低。另外，农民了解相关信息的渠道较少，在供求双方中处于弱势，难以充分维护其利益。
（三）农贷供需矛盾突出，对土地流转存在制约
这方面制约突出体现农贷担保上，目前在农村土地使用权和承包权无法担保，以及农业比较效益不高，自然风险较大的情况下，许多种植大户无法从银行获得高额信贷支持，土地流转后的生产资金需求难以得到有效满足，对土地大规模流转形成较大的制约。如农贷政策与林业生产周期不匹配，造成林农资金短缺的现象也较突出。据该县种林大户进行调查反映，该县林业种植品种主要为茶油树和杉木，而茶油树的收获期在种植后的四年以后，杉木的收获期在种植后的 15 年以后，而该县制定的林权直接抵押贷款管理办法规定只对种植面积在 100 亩以上、种植年项在 3 年以上的林权才可以发放直接抵押贷款；而林业种植的前三年也是资金需求最多的时期，由于林业种植前期资金的短缺，严重影响了林业大规模种植和开发。
四、相关政策建议
（一）强化管理，规范土地有序流转
一是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转形式，明确流转操作程序，规定对违规行为的处理办法；二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；三是建立土地使用权流转档案，重点对拟转让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转；四是相关部门要进一步加大执法监察力度，杜绝违法流转，及时调节处理土地流转的纠纷。
（二）健全机制，推动土地加速流转
一是要完善农村社会保障体系，落实农村低保、五保供养政策，加大对农村困难群体社会救济力度，提高农村医疗保险覆盖面，解决农民后顾之忧，消除农民「种地防饥，养儿防老」的依赖思想。二是要出台全县土地流转管理办法，严格界别耕地、林地、山地承包经营权所有人与土地流转承包人之间的责权关系，明确所有权与收益权，同时要把惠农政策补贴资金，由原来补贴田地、山林承包经营者改为补贴实际种植者。对部分长期进城务工经商并有稳定非农职业或收入的农民，自愿放弃承包地的，应制定相应政策和措施，允许农民退出承包土地，免费办理城镇户口。三是加强对农村劳动力的技术、技能培训，鼓励扶持农民创业，加快农村富裕劳动力从传统的自给自足的农村市场经济方式中解放出来，促进劳动力转移，拓宽土地流转市场化的空间。
（三）择重投入，提高土地流转效益
凡实行土地流转发展规模农产品种植的乡镇、村组、农户，要按照优先原则，给予相应的政策扶持，提高土地流转效益。县里要优先考虑农业基础设施建设，整合部门的扶持政策，将项目、资金向有土地流转的乡镇、村组集中，加大对农田水利和土地整理的投入，按照「田地平整，土壤肥沃，路渠配套」的要求，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田和林地，提高农地综合效益；金融部门要优先提供农业信贷资金，对承包种植面积超过 50 亩以上的大户，对投资承包种植、养殖业的公司企业，要降低信贷门槛，提高信贷额度，县财政给予一定年限的贷款贴息，扶持扩大规模生产，推动农业产化发展。
（四）创新服务，完善流转融资支持
一是国家要创新对涉农金融服务的补贴方式，加大对农业政策保险的支持力度。针对土地流转后，农业风险向土地流转大户集中的现状，建议中央政府、地方政府对土地流转农户的农业政策保险给予一定的补贴，并且农业政策保险赔偿金应优先用于归还涉农贷款。二是金融机构积极开展农机按揭贷款产品创新试点，与农机部门要加强调研协调，按照程序简单、风险可控、互惠互利的原则，最高可按农机购买总额 30% 的比例，对部分大中型农机购买行为发放农机按揭贷款。三是开展涉农贷款担保方式创新。在完善林权抵押贷款政策的同时，积极创新土地使用权、土地承包权、生产资料抵押、农产品抵押等涉农贷款方式，切实满足参与土地流转农户的贷款需求；对一定规模的农田和农林种植大户，可比照小微企业对待，其涉农贷款担保应由地方政府出资的中小企业担保公司提供担保。
作者 李宁华