关于对边穷地区实施普惠金融呈现「马太效应」的思考
【摘要】我国于 2013 年 11 月 12 日在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出：「发展普惠金融。」这是我国首次从政策层面鼓励普惠金融的发展，也正式宣告了「中国式普惠金融」春天的来临，建设中国普惠金融体系改变了过去金融主要支持贫困群体、弱势企业和小微企业的惯性做法，转变为支持不同层次的社会群体和企业，提供全方位金融服务，丰富金融市场和创新金融产品，逐步缩小城乡金融服务差距。世界银行 2012 年的报告里提出：「受各种因素影响，大量人口被排斥在正规金融服务门槛之外。」本文通过对边穷地区实施普惠金融产生「马太效应」成因进行分析，并提出一些有效解决这一现象的措施和建议，为边穷地区实施普惠金融减缓贫困做一些有效探索和尝试。
【关键词】普惠金融 马太效应 资源配置 城镇一体化互联网与信息技术
「普惠金融体系」源于英文「Inclusive Financial System」，始用于联合国 2005 年宣传小额信贷年时，但其核心理念最早可追溯到 15 世纪罗马教会设立的当铺，后被联合国和世界银行大力推行，在中国尤其算是一个较为前沿的事物。普惠金融是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。实际上就是让所有老百姓享受到实惠、便捷、完善的金融服务，更好地支持实体经济发展。实施普惠金融走在前沿的国家主要有孟加拉、巴西、印度等国家，主要向贫困人口提供小额信贷用于经营微小项目，效果显着。但高额管理费用和低还款率给金融机构造成了巨大资金损失，金融机构出于经营利润及生存角度的考虑，资金常常流向那些积累一定财富、具备重要社会地位关系的农户、大中型企业、政府项目和投机领域，而不是那些需要金融扶持的贫民、中小微企业，导致在边穷地区实施普惠金融呈现「马太效应」，难以达到为社会上所有群体提供全方位金融服务的目的。面对这样的现状，发人深思。
一、边穷地区实施普惠金融现状
自 1978 年改革开放以来，我国经济发展突飞勐进，硕果累累，但地区经济发展不平衡现象突出，如果将社会保障等因素考虑进去，我国的城乡收入差距是世界上最高的。文山壮族苗族自治州（以下简称：文山州）地处云南省东南部，东与广西省百色市相邻，南与越南接壤，西与红河州毗邻，北与曲靖市相连，辖文山、砚山、西畴、麻栗坡、马关、丘北、广南、富宁一市七县，均为国家级贫困县，是全省扶贫攻坚重点地区，虽然在不断的发展中，但至今仍然没有摘掉贫困地区的「帽子」。土地总面积 31456 平方千米，其中：山区和半山区占土地总面积的 97%，国境线长 438 千米。主要以传统的种养殖为主，属于典型的农业州。
据 2013 年《文山州 2013 年国民经济和社会发展统计公报》统计，至 2013 年末全州常住人口为 357.8 万人，农业人口 304.6 万人，占总人口的 57.7%；城镇人口 122.4 万人，人口城镇化水平为 34.2%，常年在外务工人员 60 万人左右。
我们选择与同为农业大省且在全国发展较为领先的山东省进行分析比较。2013 年云南省生产总值为 11720.91 亿元，比上年增长 12.1%，高于全国 4.4 个百分点。实现农业生产总值 3056.44 亿元，比上年增长 7%。全省金融机构人民币存款余额 20691.55 亿元，比年初增加 2718.36 亿元；全省金融机构人民币贷款余额 15782.46 亿元，比年初增加 1920.11 亿元，同比增长 14%；文山州实现生产总值 553.36 亿元，同比增长 13.5%，高于全国平均水平 5.8 个百分点。实现农业生产总值 227 亿元。
2013 年山东省生产总值为 54684.3 亿元，比上年增长 9.6%，高于全国平均 1.9 个百分点；其中山东半岛蓝色经济区实现生产总值 25728.8 亿元，对全省经济增长贡献率为 46.4%，黄河三角洲高效生态经济区实现生产总值 7985.2 亿元，西部经济隆起带发展带实现生产总值 16173.2 亿元，省会城市群经济圈实现生产总值 19459.8 亿元，对全省经济增长的贡献率为 33.9%。实现农业生产总值 4742.6 亿元，比上年增长 3.8%。全省金融机构人民币存款余额 63357.9 亿元，比年初增加 7916.8 亿元；全省金融机构人民币贷款余额 47952.1 亿元，比年初增加 5023.0 亿元；山东省农业生产稳定增长，粮食总产量 4528.2 万吨，连续十一年增产。就业、物价基本稳定，居民收入稳步增加，农民人均纯收入突破万元。
以上数据不难发现，发达地区生产总值远远高于边穷地区，并且生产总值集中在产业集群地区，发达地区农业生产总值增长率低主要受生产总值基数高的影响，实际山东地区 2013 年的生产总值是云南地区的 4.8 倍。在发达地区金融贷款融资需求较边穷地区旺盛，贷款余额是云南省的 3 倍。经济落后地区的发展始终难以赶超发达地区，存在严重的两极分化。
（一）乡镇金融服务网点单一，金融机构营业网点集中在城区，基础设施建设不完善，农村金融服务弱化。
1.地区金融机构营业网点覆盖情况。截至 2013 年末，全州共有 102 个乡（镇），其中 16 个民族乡，947 个行政村（居委会），15967 个村民小组（队）。据州银监分局关于「文山州普惠金融发展调查」统计数据显示，截止 2014 年 7 月末，全州金融机构共设立营业服务网点 191 个，县（市）乡镇金融机构网点覆盖率为 97%，金融服务缺失乡镇为 3 个。其中城区营业服务网点 79 个，农村地区营业服务网点 112 个；农村人口是城镇人口的 2.5 倍，而农村营业网点数仅是城区网点数的 1.4 倍。城区共有 19 家小额贷款公司，2 家融资性担保公司；农村无。银行业金融机构和非银行金融机构服务网点集中分布在城区及较发达乡镇地区。
2.金融服务情况。截止 2014 年 7 月末，全州金融机构共开立个人结算账户 3982987 个，其中城区个人结算账户 1944508 个，农村结算账户 2038479 个，农村个人结算账户多数以惠农、社保资金领取而开立。借记卡共开立 1825110 张，贷记卡共开立 38462 张，贷记卡在农村地区仅发放了 3024 张，仅占贷记卡总量的 7.86%；自助机具共布放 2995 台（部），其中城区布放 2650 台（部），农村布放 345 台（部），乡镇未实现全覆盖。开通网上银行共及手机银行客户 146040 人，集中在城区。
以上指标均反映出，普惠金融实施现状城乡差别较大，无论从营业网点机构数量、自助机具的布放还是账户的使用情况，边穷地区城区均优于农村。
3.贷款服务使用情况。截止 2014 年 7 月末，全州金融机构共接受个人贷款申请 155521 笔，其中城区 29936 笔，农村地区 125585 笔，城区共有 26625 笔审批通过获得贷款资金支持，存量贷款余额为 1，008，842.28 万元，申贷获得率为 89.94%；农村地区共有 119799 笔审批通过获得贷款资金支持，存量贷款余额为 448，667.05 万元，申贷获得率为 95.39%；农村地区申贷获得率大于城区，但从资金总额上看，支持农村地区的资金远远小于城区，城区存量贷款余额是农村地区的 2.25 倍。
（二）城乡贷款融资方式和放款条件差异化显着，融资过度集中在城市
城区金融信贷担保方式主要以抵（质）押为主，农村金融信贷担保方式主要以保证、信用为主，农村金融信贷风险高于城区金融信贷。由于城区经济发达，符合抵（质）押担保范围的产权较多，而农村地区产权受经济落后及产权性质影响，根据国家现行的法律法规，几乎都不符合担保范畴。即使国家出台了三权三证抵押贷款相关条例，而实际运用中的可操作性不强，政府为解决农民贷款难、贷款贵，出台了一系列考核奖励政策。以文山为例，全年三权三证抵押贷款任务列入州人代会后，因确权、颁证、流转登记制度的不健全，实际只完成了 20 亿元左右，其中多数为农信社完成。
国家的法律法规及经济发展水平客观决定了农村金融信贷业务担保方式风险大于城区金融信贷业务。经济与金融相伴而生，经济要发展离不开金融，金融要生产必须依赖良好的经济氛围，风险大决定了贫穷地区农户、中小微企业融资额度小、成本高，经过长时间的堆积，逐渐形成了「马太效应」式普惠金融。
（三）金融资源内循环空转多，支农少
金融资源的良好分配是保证经济有效运行的前提，当前金融资源分配的不合理，严重阻碍了贫穷地区经济的良性发展。2013 年文山州实现生产总值 553.36 亿元，同比增长 13.5%。但全州金融机构各项存款全年净增仅为 107.23 亿元，贷款投放全年净增 54.87 亿元。全州金融体系中大量的资产集中于国有大型商业银行，而农村、小微金融机构数量不多，且受宏观信贷规模管控政策限制，在流动性总量充裕的情况下，金融资源配置上出现了结构性扭曲，大部分资金在金融机构间循环流转、空转，未真正进入实体经济发挥支农作用。
（四）农村金融资源配置呈现逆向
长期以来普遍存在农民贷款难、贷款贵的社会焦点问题，在文山还受制于农民素质、经营思路、耕作条件、自然环境等因素的影响。许多贫困农户日常生产生活主要以传统农业为主，受地区地理环境的影响，几乎全部为山区，土地不成片、不平整，无法实现科学化、机械化、统一化运作，仅能自给自足，又找不到其他合适的产业发展，无更多经济来源收入。部分地区农户甚至没有存款的金融需求，开立的惠农资金结算账户也只是长期取现，而没有自主发生过其他金融业务。另外，农村金融服务机构部分呈现出资金富裕、贷款无路的个别现象，且又受到行业脆弱，产业政策、怕担风险的畏贷、惜贷思想的影响，出现了贷款难求和放贷无门的两难境地，穷、落后导致金融需求找不到路子和方向，加之金融资本的趋利属性，反而导致更需要金融支持的农村金融资源返流到城市。
二、边穷地区实施普惠金融呈现「马太效应」的成因分析
（一）自然环境恶劣，互联网和信息技术推广未实现全覆盖，实施普惠制金融，资源配置有限
边穷地区自然环境恶劣直接影响到地区经济发展水平，主要表现在：自然地理环境极为复杂；发展农业生产的基础条件差；交通闭塞，公路覆盖率低，互联网和信息技术推广落后；资源贫乏；无工业产业支撑。中小微企业发展缓慢。实施普惠金融需要各种金融机构共同参与，而边穷地区恶劣的自然环境十分不利于金融业的良性发展，目前农村金融机构仅仅包含农村信用社、邮政储蓄、村镇银行三家机构，国有商业银行在经济较为落后的边穷地区基本退出，农村金融机构势单力薄。现目前，各级行政机构、金融机构、群众对人民银行提出的「一创两建」及银监部门的「三大工程」认识不到位，重视程度不够，工作措施有限，虽然当地人民银行、部分政府部门给予了一定帮助支持，但后期农户信息的更新完善及档案的维护，最终还是要落到工作人员少、经费有限的农村金融机构，面对衣不遮体、食不果腹、刀耕火种、交通不便，通讯不畅、外出务工人员频繁，「靠天吃饭」的贫困山区，要做到全方位、全覆盖金融服务，可谓难上加难。
（二）边穷地区城乡贫富差距两极分化严重，差异化金融服务普遍存在，金融体系建设不完善
据 2013 年《文山州 2013 年国民经济和社会发展统计公报》统计，至 2013 年末城镇居民人均可支配年收入为 21080 元，农民人均年纯收入仅为 5460 元，高低收入差距为 15620 元，同一区域内贫富差距较大。面对贫富不一的客户，商业银行均设有 VIP 客户室及 VIP 银行卡，金融服务上存在较大差异，与中央提出的全民普惠金融宗旨相悖，未实现均等化服务。辖区内共有 9 家金融机构，但对偏远乡镇开展金融服务「三农」的机构仅有农业银行极少数网点、农村信用社及邮政储蓄银行 3 家，无专业农业保险公司、农村担保公司、贷款保险公司，边穷地区金融体系建设不完善。
边穷地区群众大部分对金融服务没有概念或概念模煳，边穷地区的农户恩格尔系数（食品支出与消费支出的比重）明显高于全国平均水平。由于贫穷地区基础设施建设的落后，科技、教育、医疗卫生等投入的不足，群众生活的贫困，金融市场体系的不完善，导致边穷地区群众未能真正享受到便利的可持续的金融服务。金融服务的缺失导致生产经营情况，农业发展的滞后，总体经济水平的落后，面对市场高涨的物价水平，边穷地区逐渐陷入越来越贫穷的状况，形成了马太效应般的恶性循环。
（三）诚信意识淡薄，总体信用环境差，出于风险因素导致金融机构「惜贷」心理滋生，贷款投放集中到有实力的人群及企业
农户由于十分贫困，导致不能按时还贷，长此以往，造成信用意识淡薄，农村总体信用环境差，信贷员「惜贷」心理严重，国有商业银行出于经营生存角度的考虑，也在不断收缩农村市场。对于金融该机构而言，发放一笔农户小额信用贷款与发放一笔大额贷款的办事程序和手续基本一致，差异不大，综合风险及节约成本考虑，商业银行贷款逐步投放到有实力的人群及企业，直接导致了「富越富，穷越穷」的局面。金融机构对辖区内的农户最高单户信贷支持可高达上百万元，最低单户信贷支持仅为几千元，有实力的农户可以开展大规模的生产经营活动，但贫穷的农户只能借贷少量资金开展种养殖等基础生产活动，借贷所产生的效益也是显而易见的。据不完全统计，在 100 户获得信贷支持的农户中，有 90% 以上的农户都是从农村金融机构获得，农村金融机构成为农户获得信贷资金支持的唯一渠道。
（四）资源配置反向，形成贫穷地区支持富裕地区
本地储蓄资金受宏观政策调控影响，不能合理投入到本地区经济生产活动中。各大商业银行纷纷将资金存放上级金融机构或同业、投向债券市场和其他金融衍生产品等。各国有商业银行股份制银行将有限的信贷规模首先投放于州外、省内的其他重点项目，发达地区优质实体经济，形成了贫穷地区支持富裕地区的反向情景，金融资源配置十分不合理。
（五）发展中的贫穷农户、小微企业由于缺乏有效抵（质）押担保物，管理不规范，财务制度不健全等因素，获取金融机构贷款能力弱
大型、优质企业成为金融资源的优先获得者，尤其是信贷服务，形成了金融资源高度集中的金融体系。由于发展中的贫穷农户、小微企业缺乏有效抵（质）押担保物，不符合信贷准入门槛基本条件，造成了贷款难。为了继续发展，不得不向民间资本进行融资，继而造成了贷款贵的问题。较高的融资成本经常超出这些贫困农户和小微企业财务承受范围，陷入经营危机，最终关门倒闭。不难发现对有一定财富积累、财产量大的群体，获得金融资源的机会就越多，反之则越少，与实施普惠金融存在一定难以避免的矛盾。
（六）偏远贫穷地区普遍无支柱产业支撑，小微企业经营生命周期短，金融机构必须将资金从低效领域或淘汰行业退出，转而支持发展前景较好的产业或成熟企业
文山州产业层次低，县域经济滞后，较为突出的为冶炼业，地区蕴藏较为丰富的矿产资源，小型冶炼厂较多，由于生产工艺及设备的落后，国家宏观政策调控及政府部门「两整一提高」专项整治违法开采矿产行为活动的开展，加上矿产品市场价格的一路低迷，不少小型冶炼厂纷纷关门破产。各家金融机构纷纷从该行业退出，转而投向其他鼓励支持类产业。随着城镇化进程的加速，导致农村产业经济格局发生了较大变化，最需要贷款支持的贫穷弱势群体因为无有效支柱产业的支撑，就业所需岗位，收入的拮据最终还是导致贷款难。
三、关于消除边穷地区实施普惠金融「马太效应」的几点建议
（一）加速城镇化、工业化进程，缩减贫富差距
加快户籍制度改革，大力推进城镇化进程，通过集中分散农户整体搬迁、移民搬迁等惠农措施，逐渐打破城乡二元化机制，以发展经济为重心，打造都市商圈、城镇经济圈，经济发展隆起带，优化资源配置机制，加强基础设施建设，增强特色产业发展，完善就业服务机制，合理城镇化人口地理布局，促使农民安居乐业，利用税收杠杆，减免税费，缩减贫富差距，打造一批重点镇、示范镇、特色镇，以集群效应打破马太效应。建议中央银行或监管当局规范金融机构服务，实施均等化普惠金融。
结合文山区位优势，国家开放口岸，东向泛珠三角、南向东南亚越南、西向滇东南城市群、北向滇中产业经济圈，必须加强区域经济合作，推进区域一体化协调发展。加速工业园区建设，围绕「农业为基础，工业为支撑」，工农商并进，工商辅农的经济发展模式，加大招商引资力度，培植新兴产业，解决边穷地区群众的就业问题，增加除种养殖的基本经济收入外，再增加一块打工收入，让群众的「钱袋子」鼓起来。通过打造生活的稳定性和安居性，减少边穷地区大量农民工外流发达地区的现状，缓解老弱病残留守边穷地区，经济发展困难的尴尬局面。
（二）坚持政策导向，放宽金融机构准入门槛，形成多方合力，完善贫困地区金融市场体系
地方党委政府、人行、银监等部门牵头，各金融机构合力加快普惠金融环境建设，形成合力促进普惠金融环境的和谐够建，完善金融市场体系，探索农业保险公司、小额贷款担保公司的成立。对于边穷地区一直亏损经营坚守阵地的农村金融机构，地方财政适当给予部分风险补偿金，缓释小额农贷风险，扩大农户小额贷款的贴息面，支持鼓励农户、小微企业积极借贷融资，发展生产，加快地区经济建设发展步伐。
鼓励民间融资行为合法性，建立交易平台，实现「一对一、一对多」的民间借贷业务，拓宽边穷地区农户的融资渠道，以法制保护民间正常融资行为，规范交易手续、追偿手续，打通资金富余群众与有资金需求群众的交易通道，更加利于普惠制金融的持续发展。
（三）大力提升群众文化素质，加快建立农户经济档案，培养诚信意识，营造讲法守礼的良好氛围
群众文化素质是边穷地区脱贫致富的关键性决定因素，要更好更快的实施普惠金融，加大对教育的投入十分必要。金融机构提供了全面的金融服务，更需要群众能够主动、容易接受。人民银行、金融机构应加快农户经济档案的信息采集工作，加强征信系统建设和维护，各金融机构主动积极营造信用环境氛围。以自然村为单位，由信贷员、村干部、具备公信力的村民代表、弱势群体村民代表，抓住农户建档评级契机，逐户开展评级授信工作，核定额度，年内对有借贷需求的农户发放小额农贷。加快评定信用户、信用村、信用乡（镇）步伐。建议征信报告中增加法院受理的金融借贷纠纷案件信息、担保公司代偿信息、行政处罚信息等信息，拓宽信用信息采集渠道，完善信用信息。大力倡导诚信文化，形成「人人珍爱信用记录」的良好氛围，有效提高社会信用意识，推进社会信用体系建设，将良好「信用程度」变为有效「授信额度」。
（四）充分发挥互联网及科技的引领作用，有效降低金融服务交易、管理成本，让普惠金融惠及千家万户
现阶段，普遍设立金融服务网点，由于费用的高昂，人员的增加，设立不具备可行性。由国家财政对边穷地区金融机构亏损服务网点予以贴补也不适合处于发展中国家的国情。随着农村手机及互联网的逐渐普及，各种机构、公司代理点的增多，在充分发挥金融服务点的同时，应增加金融机构代理点的数量，如超市、移动公司服务点，委托他们代理转账、结算、补助金的发放等金融服务业务，借用已有的机构设备，真正实现金融服务进村入户。大量增设电子机具，如 ATM 机，自助存取款机，惠农 POS，手机银行，网上银行，依靠科技力量提高边穷地区金融服务覆盖面，促使贫穷群众不在处于金融服务边缘化的状态。
（五）创造条件助力弱势群体获取金融资源，创新金融新产品，实施全民普惠金融
通过担保公司、保险公司，增扩农户手中持有资源抵（质）押物范围，规范中小微企业财务制度和管理，有效引领小微企业的健康发展。建议重新修订《担保法》、《物权法》等涉及农村资产抵押的相关法律，并出台配套政策措施，并完善农房、林权、农村承包土地「三权」抵押物流转市场，真正意义上破解农户融资难题，打破金融机构审慎介入农村资产抵押融资的尴尬局面。农村信用社充分利用网点遍布城乡、科技有力支撑，贴近农户的优势，打造一张富民、惠农的「金融普惠网」。以文山自治州人大通过的农村产权抵押条例为契机，截止 2014 年 9 月，全州金融机构三权三证抵押贷款余额为 96798.07 万元，在「三权三证」抵押融资探索上迈出了实质性步伐，走在了全省前列，有效缓解了农户贷款难题，为实施全民普惠金融奠定了扎实基础，取得了实效，得到了广大农户的好评。
（六）加大对贫困地区的政策扶持力度，充分发挥产业的支撑性，构建农村电子商务平台和物流体系，加强金融资源城乡流动性。
国家需进一步加大西部大开发力度，解决落后地区公共基础设施建设及社会保障问题，平衡地区经济的发展。地方政府通过政策扶持、项目带动、产业发展、科技创新、结构调整等措施，构建地方产业集群发展模式，加大招商引资力度，因地制宜谋划地区支柱产业的良性发展，发展经济，增加人员就业和收入。建立信贷供需双方的信息传导机制，搭建交流平台，有效信息得以及时交换，增强服务对接能力，增强资金流、信息流和物流的有效整合，培育、发掘信贷需求，促使银企、银农顺利进入合作，以实现互惠共赢。对国家人总行宏观调控信贷规模一刀切给予政策改变，实行双边监管，差别对待农村金融、村镇银行、社区银行及国有大中型商业银行。对农村金融支持涉农及中小微企业的信贷规模应优先考虑或放宽，消除束缚边穷地区普惠金融发展的一大客观因素。
实施普惠金融的六大障碍若能排除，将有效打破「马太效应」，中国式普惠金融有望成为真正意义上的全民普惠制金融，是实现中央富民、惠农的根本宗旨，是顺应历史发展的需要，通过持续不断的努力和实践，现代中国经济的发展终将迎来历史上的又一个春天。
参考文献
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作者 陈永岗