关于存保制度的地方法人银行视角分析
作者
【摘要】针对我国存款保险制度建设推进中，地方中小法人银行与大型商业银行差异比较显著，如何最大限度消除存保制度实施对各类机构的影响，成为我国推行存保制度的必然考量。作者在问卷调查基础上，对地方法人银行类机构建立存款保险制度思考与难点进行了深入分析，并提出了一些针对性建议。
【关键词】存款保险制度 地方法人银行
存款保险制度是指为存款类金融机构建立专门的保险机构，投保成员机构定期向存款保险机构缴纳保险费，当投保成员机构面临危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提供流动性资助，或按规定标准及时向存款人予以赔付的一种制度安排。在我国，大型商业银行资本雄厚、内控严密、风控能力较强，而中小法人金融机构则资本少、规模小、风控能力相对较弱，抗冲击能力差，存保制度的建立对中小存款性银行的影响大于大型商业银行。笔者通过分析地方中小法人金融机构客观现实，以及存保制度实行的潜在影响基础上，提出一些针对性建议，供决策参考。
一、构建我国存款保险制度的必要性
（一）有利于保护存款人的利益，维护金融体系及社会的稳定
存款是银行最主要的资金来源，在企业、居民全部金融资产总额中，绝大部分为各种类型的存款。湖北省地方法人金融机构多数为中小金融机构，规模难以与国有股份制商业银行相比，风险性较高，一旦流动性出现问题，很容易出现清偿困难。银行倒闭必然使存款人遭到损失，降低存款人对银行体系的信心，极易引起存款人的心理恐慌，并进而挤兑银行危及区域金融稳定，甚至引发社会稳定。存款保险制度的建立，有助于保护存款人的合法权益，稳定其心理预期，平滑金融危机成本。
（二）有助于维护金融业公平竞争的环境，进而促进中小银行的发展和壮大
在市场竞争中，大银行凭借其实力雄厚、网点多以及“大而不倒”（too big to fail）等因素，往往处于竞争的优势地位。出于存款安全的考虑，在没有存款保险制度的情况下，存款者更倾向于选择大银行。存款保险制度消除了存款者对中小银行的歧视，无论存款者把钱放在大银行还是中小银行，都可以得到相同程度的保护，有助于提升中小银行的竞争地位，优化银行间公平竞争的环境，促进中小银行不断发展壮大。
（三）有助于减少金融监管部门处置银行危机的资金成本和社会成本
我国对问题金融机构采取的是行政处置的办法，在地方法人金融机构破产清算中，采取了地方政府向中央银行借款用于清偿自然人债权的模式。这种处理方式是政府部门动用公共资金处理自然人债权问题，避免了社会动荡和系统性风险扩散，但这种模式的弊端也是显而易见的。一方面，中央银行接管和指定接受方式成本高，国家财政和中央银行投入大量资金，加大了财政支出和货币发行的压力；另一方面，由于我国政府承担了存款人和经营者所应承担的责任，容易滋生“道德风险”。建立存款保险制度，当投保机构出现经营危机，尤其是被挤兑时，存款保险机构可以根据具体情况及时地提供流动性支持，防止投保机构因遭挤兑而破产。即使投保机构被宣布关闭或破产，也可由存款保险机构按规定直接向存款者支付部分或全部存款，维护存款者对金融体系的信心，避免出现社会秩序的紊乱。
二、存保制度实施对地方法人银行的影响分析
存款保险制度包含了出资方式、参保机构、投保对象、投保方式、保费收取方式、理赔方式以及存款保险机构职能等多项内容，每项内容不同方式的选择都会对地方法人银行产生一定的影响。本文在对27家地方中小法人银行机构的调查问卷的基础上，着重从存款保险覆盖范围、投保形式、保障比率和保护限额以及保险费率等四个方面进行分析：
（一）存款保险覆盖范围
存款保险制度设立的宗旨是保护金融机构存款人的利益和维系金融机构正常秩序，在我国，居民存款和企业存款在银行存款中占绝大多数，理应纳入存款保险的主要范围。通过对湖北省金融机构人民币存款结构变化分析，居民储蓄存款和企业存款为主要存款类型，政府存款、同业存款等其他类型存款占比很小，平均不到18%。而在地方法人金融机构中，居民储蓄存款和企业存款占比更高，达到85%至90%。这意味着，对居民儲蓄和企业存款提供了保险，就是从较大程度上保证了存款保险的范围。
同时，地方法人金融机构的居民储蓄与企业存款帐户数量多且平均金额少，政府存款等其他类型存款帐户数量少而平均金额大，呈现出前者金额比较分散，后者相对集中的特点。以湖北省宜昌市为例，截至2009年6月末，居民储蓄与企业存款帐户平均余额为0.75万元，而政府存款等其他类型帐户平均余额达到了113万元。如果将政府存款、同业存款等其他类型存款纳入到存款保险范围，从保险覆盖账户数量上来说，变化不大，但参保金额却增加不少，保费缴纳也会上升，增加地方法人金融机构的营运成本。
（二）投保形式的选择及影响
投保形式一般有三种：强制性保险、自愿性保险、自愿与强制相结合的保险形式。全世界有40个国家和地区实行强制保险，8个实行自愿参加保险，但都在积极考虑向强制保险转变。如果我国实行自愿存款保险，凭借国家所有的产权性质和“大而不倒”特征，国有商业银行自然不愿参加。那么失去国有商业银行的参与，存款保险基金就缺乏基本保障，可能因为保险基金的薄弱而名存实亡，起不到对地方法人金融机构的保护作用。根据调查统计，有一半地方法人金融机构认为应该强制，而另一半认为应该自愿，地方法人对于投保形式的认定还没有形成一致的意见。
（三）存款保险的保障比率和保护限额
世界许多国家都对投保的存款规定了最高限额，对超过限额的部分则不提供保险或只提供部分保险。在被调查的27家机构中，有20家机构认为应该采取阶梯式保障比率。我国大多数存款者存款数额不多，而少数存款者手中聚集了大量存款，为保障大多数存款者的利益，可以采用阶梯式保障比率。
保护限额的确定在国际上有两种标准，一种标准是按照人均GDP的3倍金额进行赔付，另外一种是使90%的存款人得到全额赔偿的标准赔付。按照2008年人均GDP3倍的标准，大约每位存款人的获赔上限为6-7万元，这样的赔付金额显然过低，保险赔付的覆盖面太窄。如果太高，则会引起银行道德风险。调查显示， 27家被调查机构中，有37%倾向于10万元的保障上限，22%倾向于20万元，19%家倾向于20万元以上，11%倾向于15万元，还有11%认为10万元以下较合适，该调查选择倾向性与当地经济发展和居民收入水平密切相关。
（四）存款保险费率
存款保险保费收取方式有固定费率和差别费率两种方式。在被调查的27家机构中，有59%倾向于差别费率方式。固定费率会助长经营较差的地方法人金融机构的道德风险和逆向选择，但在制度建立之初更易推广操作和接受。差别费率方式可以促进银行加强自身业务和风险控制，但需要一整套完善的银行风险评级制度，且地方法人银行机构规模小、风险较高，保费费率肯定比国有股份制商业银行等大型金融机构要高，势必增加其营运成本，这也正是多数地方法人银行机构所担心的。
三、加快建立我国存款保险制度的对策建议
次贷危机过程中，西方国家由于存款保险制度的存在以及在在危机过程中随着形势的发展不断调整存款保险限额,对于银行体系在对抗危机、渡过难关中起到了至关重要的作用。存保制度的存在不但完善了国家金融安全网,同时也提高了广大储户对与银行抵抗风险冲击的预期。由于我国目前存款保险制度的缺失，一旦出现类似的银行危机，就会给经济发展和社会稳定带来致命伤害。因此，应该加快存款保险制度的建设，切实维护我国金融稳定与安全。
（一）确定存款保险制度框架
1.保险保障范围限定为储蓄存款和企业存款。根据我国实际情况，存款保险制度目前以居民储蓄和企业存款为保障范围较合适，有利于保护大多数储户的利益，同时促使有能力承担部分损失的存款人对银行实施市场约束。
2.实行强制投保形式。目前我国中小法人银行机构规模较小，实力相对较弱，应将大中型商业银行纳入存款保险范围，充实存保基金，同时也避免引起公众歧视，影响中小法人银行机构运营。
3.以10万元为保护限额，实行阶梯式保障比率。按照当前湖北省经济发展水平，制定10万元的保护限额较合适，同时实行阶梯式保障比率，既可以保障九成存款者利益又可以促使存款者对银行实施监督。
4.实行差别费率。我国存款类银行机构的资产质量参差不齐，不同银行机构的抗风险能力相差较大，在制度实施之初，可以按照资产规模将银行划分不同的存款保险基准费率，再根据保险机构和中介机构对投保银行的风险判断调整费率。
（二）完善存款保险法律制度基础
存款保险制度的建立首先必须有其存在的法制基础，因此应尽快出台《存款保险法》，确立存款保险机构的法律地位，以增强存款保险制度的权威性和稳定性。在法律框架下明确强制保险的基本原则，同时建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，从而完善存款保险制度的法律基础环境。还要加强存款保险制度的宣传工作，使银行和公众充分了解存款保险制度的宗旨是为了保护中小储户利益，以免引起“存款大搬家”现象，引发金融系统的不稳定。
（三）加强信息披露制度和协调好职能部门的监管
强化商业银行的信息披露，完善披露内容，逐渐提高信息披露标准，使银行直接面对市场的监督和压力。完善银行现有的内控制度和法人治理结构，加强对银行管理层的监督和制约，建立健全具有独立性和权威性的内部稽核审计机制，通过完善内部控制制度，使其真正成为防范和化解金融风险的重要保证，着力防范投保银行的道德风险，降低存款保险制度的负面效应。同时，进一步明确存款保险公司与中国人民银行和银监会等监管部门的职能分工与协作，避免给银行增加负担，使得金融监管体系运行更加高效、流畅。
（四）注重中小法人银行机构可持续发展
由于历史原因，我国的农信社还处在改革阶段，历史包袱较重，蕴藏的风险较大。而村镇银行刚刚处于起步阶段，一旦按照风险级别收取保费，必将影响村镇银行的发展。因此，在实施存款保险制度时，还应出台相应的鼓励支持“三农”金融服务政策，如税收优惠政策、财政补贴政策、支农再贷款政策和信贷担保体系等。甚至可以考虑取消利息税，对于一笔存款，如果同时征收利息税与保险费会加大银行负担，而这些税费最终由储户承担，因此取消存款利息所得税有利于存款保险制度的实施，降低银行经营成本，有利于中小银行机构的持续、健康发展。
参考文献
[1]王素珍.建立我国存款保险制度的必要性及其设计.海南金融,2002-11-15.
[2]罗晶.我国银行监管法律制度研究.湖南大学硕士论文. 2005-04-11.
[3]毛德敏,李晓飞.对建立存款保险制度的思考.合作经济与科技.2009-07-01.
注释
1.强制性保险，即所有存款性机构都必须为其吸收的存款投保；
2.自愿性保险，即存款机构可以自行决定是否参加存款保险；
3.自愿与强制相结合的保险形式，即部分存款机构必须参加存款保险，其他机构则可自行决定。
4.阶梯式保障比率，即存款总额在一定限额内的全额保险，超过该限额部分以递减的比例保险，突破最大限额的部分则不予保险。
5.固定费率是指存款保险机构向参保银行按统一的费率进行收取。
6.差别费率是指根据各家金融机构在经营管理水平、资本实力、风险程度等方而的差异，实行不同的费率进行收取。
作者简介：周永胜（1977-），男，山西大同人，中级经济师，中国人民银行武汉分行，研究方向：金融风险管理。
作者 周永胜