人民银行县支行基本建设项目管理有关问题研究
2011 年末，总行批复我省 4 个县支行新建发行库、营业办公用房项目。随着总行基本建设项目立项重点向县支行倾斜，我省人民银行也进一步加强了对县支行建设项目管理。目前，各建设项目正在按建设程序稳步推进，经过近一年的管理和摸索，就如何做好县支行建设项目管理工作，如何分级落实管理职责，如何协调内外部关系，如何严密建设项目管理程序等方面，我们遇到了一些问题，也积极探索并采取了一系列解决问题的具体措施。
一、人民银行县支行基本建设项目管理主要特点
（一）项目建设投资、规模不大，但较高的专业标准给设计带来较大挑战
从近几年县支行发行库及营业办公用房建设项目的立项标准看，我省县支行建设项目投资在 1100 万元左右，建设规模在 3000 平方米以内；同时发行库面积均要求在 400 平方米以上，库务用房面积 600 平方米以上。从这四项指标可看出，整个建设项目超过三分之一的面积需用于发行库及库务用房。由于发行库的特殊功能要求和建设标准，这三分之一的面积基本上需设置在同一层，且县支行新建发行库及营业办公用房基本上不能考虑地下层或半地下层的建设方式，在核定总面积和发行库、库务用房面积的条件下，在项目设计阶段如何合理的布局好发行库和营业办公用房各自所占用面积、功能的问题较为突出。从目前我省开展的 4 个县支行建设项目设计方案看，在同一建筑主体内由于发行库和库务用房所占面积较大，在设计上容易造成「下宽上窄」的效果，既位于一层的发行库和库务用房宽，二层以上的营业办公用房窄，从整体视觉效果上显得县支行办公楼瘦小，与周边环境不协调，外形也不够美观庄重。因此，我们在论证评审县支行建设项目设计方案过程中，在不突破核定的建筑面积的前提条件下，既要满足发行、保卫部门对库房和库区封闭式管理的要求，又要确保县支行建设项目设计满足业务发展需要，从设计上体现整体协调，美观、庄重、大方的要求，直接造成设计方案的反复调整。
（二）常规标段划分可能导致招投标工作难以开展，也使限额设计不能限额
县支行建设项目投资和建设规模相对较小，但是建设过程中必要履行的程序直接影响了建设成本增加。按照常规，新建项目通常可划分为五至六个分项工程，即：方案及主体（可含外装）、内装、室外工程、综合布线和安防工程。每个分项工程均包含了设计和施工两个部分，将县支行建设项目按上述分项工程细分后，各分项投资更加有限，但是每个分项工程设计、施工招标并不会因为投资较低而等比例减少或等量简化程序，与投资相对较高的建设项目比较，县支行建设项目招投标成本相对较高，一方面必要的建设程序必须履行，另一方面也造成建设成本增加。如：县支行建设项目方案设计费用，按国家有关标准通常需要 30 至 40 万元，但是就设计单位而言，参与投标准备、设计、现场服务等工作量并未减少，因此，从设计单位成本核算的角度考虑，具备甲级资质的设计单位往往不愿意参加县支行设计竞标，而资质较低或未参与过人民银行建设项目设计的单位，通常不能快速理解人民银行建设项目特殊的功能设计需求，这也是导致方案反复调整的原因之一。另外，在县支行建设项目地勘方面，具备较高资质的地勘单位，与县支行所在地地勘单位的报价也存在较大悬殊，虽然都是按国家有关标准进行收费，但不同资质单位对建设用地地质条件的判断不一致，造成勘探的桩基数量、深度不同，加之我省的县支行所在地又多处于山地峡谷地带，地质条件较为复杂，为确保地勘结论的科学性，为项目设计打牢基础，我省在县支行建设项目地勘方面所花费的时间和资金成本也相对较高。
最后，为有效控制建设投资，在县支行建设项目设计竞标时，我们通常建议建设单位要求设计单位实行限额设计。但按现行建设项目标段划分，设计方案及主体阶段中标的设计单位往往只对主体（部分含外装）进行设计，而诸如内装、消防等其他部分投资仅只是凭经验估算。第一阶段的设计给后续分项工程预留了一个大概的空间，但实际施工管理中，由于施工工艺或用料变化、甲方功能需求补充或变更等原因，第一阶段不可避免的挤占后续分项工程投资，也造成建设项目在实施过程中的各类设计变更或签证问题，不利于建设单位投资核算及控制。同时，也可能造成建设单位为避免项目超投资而被迫压低后续分项工程建设标准；或者减少一些不太重要的功能部位。在此基础上，后续分项工程的限额设计可能因为标准过低而不能通过审查，一方面导致设计周期过长，两标段间隔时间过长带来工期延误赔偿等法律风险，另一方面建设单位请求增加投资的动机也越来越强烈。
（三）人民银行内部各职能部门专业功能需求需进一步协调统一
长期以来，人民银行对地市中心支行发行库建设及安全保卫管理有较为清晰的规定，但是由于人民银行近十年来鲜有县支行建设发行库及营业办公用房，加之在分级管理体制下，总行没有直接对县支行发行库和库务用房设置、安全保卫配置制定统一标准，人民银行目前使用的运钞车、叉车、升降装卸平台等也存在多种规格型号，因此，在县支行发行库及库务用房设计和建设过程中，各业务管理职能部门也在围绕上述问题不断地探索，但对县支行而言在与设计单位签订设计合同后，主要根据过去的管理经验拟定设计需求书，这样的设计需求通常难以满足上级行对发行保卫工作和管理要求，加之县支行建设项目设计方案要通过从县支行到地市中心支行和省会中心支行自下而上的三个级别审查，造成业务管理职能部门审查设计方案时，上级行业务管理部门按规范化的管理要求对设计方案提出修改建议，上下级行之间在设计思路上难免存在不一致。
（四）基本建设管理各主体职责需进一步明确
《中国人民银行办公厅关于加强县支行建设项目管理的指导意见》明确规定县支行建设项目招投标工作由地市中心支行组织。招投标工作是建设项目最主要的管理控制环节之一，由地市中心支行组织招标从程序严密性、投标人资质、发挥监督效力等方面有极大的帮助，但是也存在一定的困难，主要表现在：一是虽然制度规定对外签订合同的主体是县支行，招标文件和合同对外签订前也要履行一定的内部审查程序，但就招标事项而言招标责任的主体应该是县支行又或州市中心支行；二是实际操作中存在对各分项工程划分不同的标段，但各标（合同）段如何有效的衔接，特别是对各标（合同）段交叉重叠部分的审核职责，应由县支行或地市中心支行负责需进一步明确；三是地市中心支行会同县支行对投标单位资质、信誉、财务状况等基本情况进行考察。但就实际操作性而言，目前可通过人民银行内部征信系统对投标人信誉进行考察，通过互联网查询建设信息公告等查询投标人实力，但现场考察存在一定的困难，主要是考察投标人业绩投标人往往推荐施工效果较好的工程进行考察，不能真实反映实力，另外，现在的建筑装饰企业已突破了地域限制，有的非本省企业来投标，只能看书面材料，现场考察难以实施，因此并不能全面掌握投标单位资质、信誉、财务状况等基本情况，且考察中县支行和地市中心支行如何划分各自职责也需进一步探索。
（五）专业人员的缺乏导致项目管理的整体规划性较差，进度推进缓慢
在人民银行县支行建设项目中，总行是投资者、省会城市中心支行是立项者又是决策者、地市中心支行和县支行是项目建设的具体管理者，县支行同时又是使用者。项目立项后，各建设单位成立领导小组和基建办，具体管理项目，组织实施。沿袭了政府部门一贯的「项目开了搭班子，项目完了散摊子」、「只有一次教训，没有二次经验」的管理模式。为避免「三超」工程，「胡子」工程，「豆腐渣」工程的出现，人民银行设计了一系列内部监督管理控制措施，近年来我省未出现过「三超」，也未出现过质量问题，但是建设项目进度推进效果不理想的问题仍然是我们迫切需要解决的首要问题。
究其原因缺乏专业管理人员是根本。县支行受职工人数限制，加之人员老化，工作中从未接触过基建管理等客观条件限制，因此在整个建设项目管理过程中都没有明确清晰的管理思路和概念，只能是「摸着石头过河」，往往由建设项目的开展而被动跟进。因此项目管理质量往往取决于具体管理人员的基础素质和态度，所以同一辖区不同县支行建设项目的管理质量可能大相径庭。
基于这样的现实，项目的整体进度规划质量不高，制定的进度计划往往流于形式。最典型的表现是，设计方案审查不过导致多次反复、投资概算编制粗糙导致反复修改、投资核算不准确影响下一阶段设计。在日常管理中，由于业余选手对阵专业选手，也可能出现签证不全或签证过多等情况，进而影响后续决算审计。因此县支行建设项目建设期过长的原因包括：报建准备期过长、设计周期过长、两标段间隔期过长、审计周期过长四个方面。
二、现行管理模式改进项目管理的几点措施
目前我们在总行及建设主管部门的管理框架下推进各县支行建设项目，针对县支行建设项目管理中存在的主要问题，我们采取了一些管理措施不断探索改进，以提高建设效率，强化管理职责，主要措施如下：
（一）通过全省统一招标采购勘察设计单位提高设计单位档次、降低招标成本，缩减招标周期
随着我省县支行建设项目建设工作逐步展开，各地市中心支行纷纷反映由地市中心支行组织设计招标难度较大：一方面由于项目规模限制以及人民银行对设计单位的资质限定等原因，具备一定实力和资质的设计单位不愿参加县支行建设项目设计竞标，设计招标经常出现投标单位达不到标准（数量或资质）的情况；另一方面，由于人民银行发行保卫管理要求较为特殊，一般的设计单位在设计之初通常不能准确理解发行库及库务用房设计要求，导致方案的反复修改，既影响项目进度又不能实现设计方案最优化。
为有效推进县支行建设项目，昆明中心支行对以前参与过我省人民银行建设项目设计的部分单位进行了解，综合目前设计市场及我们项目规模及项目管理要求，最终由昆明中心支行通过招标方式采购 2 家设计单位作为我省县支行建设项目设计服务单位。
（二）协调发行、保卫部门统一设计标准，避免设计方案反复修改
为统一新建县支行建设项目设计理念及标准，确保县支行建设项目既能满足支行履职需要，又能实现我们特殊功能需求，同时避免反复修改论证延长设计周期，影响项目进度。昆明中心支行组织货币金银处、保卫处分别拟定了新建县支行建设项目发行库设计标准和发行库安全保卫设计标准初稿，然后组织各项目行分管基建工作的行领导、基建办主任及相应地市中心支行「县支行建设项目领导小组」分管行领导、会计财务科长，发行、保卫相关人员和昆明中心支行招标采购入围设计院设计师代表就发行库设计标准和安全保卫设计标准进行讨论、协商。通过协调会议，基本解决了我省新建县支行设计工作面临的困惑和难点，就县支行发行库及库务用房基本功能配置及标准达成一致，为下一部设计进度的有效推进奠定了基础。
（三）指导县支行合理划分标段和投资，紧密衔接各分项
传统管理根据项目建设的阶段性划分标段，这种标段划分的优势在于招标文件和合同的编制，可以根据各阶段工程的特点突出管理重点，比如主体施工阶段管理重点在于结构安全，合同管理强调隐蔽性工程的施工验收、风险承担等。根据各建设单位管理人员的基础条件选择固定总价合同或者采用清单计价。
县支行建设项目由于投资规模限制，标段划分过多过细一方面增加招投标成本，也可能由于成本过高导致招标流标等延误工程进度；另一方面，每增加一个标段就增加一个专业对手，增加管理协调难度。因此，对县支行，在分解项目分解投资时，我们不建议划分过细，避免多个施工单位共同施工时太多的协调，也减少各分项工期分配导致的时间衔接冲突和前期项目对后续分项投资控制带来过多影响。
（四）老项目带新项目，加强管理人员培训
县支行人员少，年龄结构偏大，绝大部分从未接触过基建项目管理。人民银行业务与建设、土地、规划等部门联系很少。因此项目一经立项，各行临时抽调人员组成基建领导小组和基建办公室，无论人民银行内部基建管理规定，还是建设相关法律法规均是空白，招投标及合同管理根是陌生。在现有管理框架下，我们采取的方法是将最直接的经验以最直观的方式呈献给这些新手。
鉴于我省临沧市中心支行新建发行库及营业办公用房项目 2011 年刚建成投入使用后，各方面运转良好，通过总行委派审计，在管理上有了进一步的提升。为提高我省在建项目单位基建管理的思想认识，切实提高管理水平，规范操作程序，9 月初，昆明中心支行协同临沧中支共同组织了「云南省人民银行县支行新建发行库及营业办公用房建设项目现场培训班」，我省地市中心支行、县支行在建项目分管基建工作的行领导、基建办主任参加了培训。通过现场踏勘临沧中支新建发行库及营业办公用房、听取临沧市中心支行基建管理人员介绍现场管理经验、查阅基建档案资料、互动交流答疑等形式，有效提升各建设项目管理人员素质，提高各建设单位基建管理水平，收到了良好的培训效果。
三、对未来改进管理方式的几点探索建议
前述管理办法和措施，均是在现有管理框架下问题推动型的被动应对。基本建设项目管理，说到底是一种合同管理，参与各方的关系是一种契约关系。前面我们多次提到标段划分，究其根本，是将一件事情根据需要进行切分，切分的结果是各个切缝的处理问题。对于不具有专业知识的建设投资方，切缝处理是最大的风险点。
为专业化应对风险，基本建设项目管理从传统的业主自行管理模式发展演进，到 20 实际 90 年代出现了业主委托承包商承包建设（EPC）模式和业主聘请管理承包商（PMC）模式。EPC 模式主要由承包商负责设计、采购、施工及试运行服务，也就是俗称的「交钥匙」工程；PMC 模式将合同内容扩展至项目可研阶段及融资等问题。PMC 模式已在国内外政府投资项目中运用，结合我国政府投资的一些特殊要求已演变为中国的「代建制」模式。
2004 年国务院正式批准的《关于投资体制改革的决定》明确指出：对非经营性政府投资项目加快推行「代建制」。代建制可以理解为是通过招标方式或由业主方委托有资质的专门管理机构，对工程项目实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、招标、采购、监理及施工等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。
（一）县支行建设项目实行代建制的可行性
从代建制在我国的起源和各地方实施代建制的情况来看，政府投资代建制具有下列特征：
1.代建制管理方式一般主要用于政府投资的非经营性项目，即由政府单独或者主要是由政府财政性资金建设不以盈利为目的的项目。
2.代建管理的主体应当是代建企业。项目代建管理制度设立的初衷，主要是为了解决政府权力与市场资本过近的问题。
3.代建企业的选择主要是通过市场竞争方式确定。代建制是基于建设体制中的投资、建设、运营和监督「四分开」的思想提出的，也是国有资产管理的改革方向。作为项目管理者的代建人，与投资人/投资主体分离，投资人/投资主体负责投融资，代建人负责建设管理。
县支行建设项目推行代建制，从理论角度的可行性：
一是县支行属于中央单位派出机构，县支行建设项目为非盈利项目。
二是就项目融资而言，县支行建设项目是在总行批复，建设资金有可靠的保障，不存在需要代建企业考虑外部融资问题。
三是代建制解决了人民银行基本建设项目专业管理人员匮乏的问题，有效规避了「项目开了搭班子，项目完了散摊子」、「只有一次教训，没有二次经验」管理模式带来的弊端；同时，也可利用合同约束及代建企业的专业化特点，加快工程进度，避免马拉松工程。
四是代建制通过市场竞争选取代建企业，符合中纪委、中治办工程治理要求，一方面有效保护人民银行干部，另一方面让县支行有限的工作人员专注于本职工作，只需对代建行为实施必要的监督。
（二）目前市场上主要的代建模式及利弊分析
按照代建人的选取方式，代建制的又分为集中代建和分散代建两种，其中集中代建是指成立专门承担政府投资建设项目代建任务的事业心机构。分散代建分为有限选定代建人和公开招标选定代建人两种。
代建管理方式可以分为全过程代建管理方式和两阶段代建管理方式。其中两阶段代建包括第一阶段建设前期阶段和第二阶段建设实施阶段代建，一般适用于投资规模较大的政府项目。
根据政府投资项目代建制在我国的实践，典型的代建模式有三种。分别为以厦门、北京为代表的代建模式（公开招标），称为北京模式；以上海为代表的代建模式（政府—投资公司—工程管理公司），称为上海模式；以深圳为代表的代建模式（成立直属事业单位），称为深圳模式。
1.北京模式。以北京和厦门为代表的政府投资代建模式，简称为北京模式。由 2004 年 3 月 1 日《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》可知，该模式具体做法是：在项目建议书批复后，北京市政府项目审批部门通过招标（也可分前期和实施两个阶段）与使用单位、代建单位三方签订委托代理合同。在合同中主要就委托人和代建人的权利、义务进行描述，及约定有关赔偿事宜等。如北京回龙观项目，由北京市发改委与代建单位签订委托代建合同；委托人与使用人、代建人三方签订项目代建期间的合作协议，明确三方的权利，即明确委托人是项目的决策人，使用人只具有建议权和监督权，代建人负责项目的全过程管理等。通常称这种代建方式为分散代建。
北京模式通过公开招投标方式选择代建单位。该模式的特点是：（1）对代建实施的性质有比较清晰的界定，即按照项目的投资属性、经济属性将其界定为市级财政性投融资的社会公益性项目（即非经营性项目）；（2）该模式对代建范围的资格规定比较宽泛，没有专门设定代建类的资质，有利于形成项目代建任务的竞争机制；（3）在对项目投资的控制上，该模式约定了明确的奖罚规则，有利于控制投资。
2.上海模式。上海市政府投资工程管理体制的改革于 2001 年启动。根据市政府关于建设体制要实现「政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力」的要求，出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》。主要做法是，在市政局、水务局、环卫局、交通局中确定一定数量单位为首批承担政府投资项目工程管理公司，政府（部门）负责对工程项目管理公司的资质认定、内部管理、考核办法、取费标准、注册资金等方面内容进行研究。各行业具体管理办法有所不同。上海的代建制管理模式确定为「政府-政府所属投资公司-工程管理公司」的三级管理模式，实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。改革模式结构上最大的特点是采用内部委托、市场运作，汲取委托低成本和市场高效率之优势。受委托的 11 家工程管理公司由管理部门确认，既改进了管理手段，也不局限于固定的某一单位，有利于有限竞争、提高专业化管理水平和承担更复杂、大型的工程项目。
上海代建制模式的本意是解决专业化及委托代理问题两个难题。因而，改革的范围广，不仅包括工程建设组织实施方式的改革，还包括政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑，既有积极的一面，也带来了一定的消极影响，即往往由于前一改革问题的界定不清，而导致后一问题改革时各方职能的界定不清，从而引发各方在代建制改革中面临困境和争议。
上海模式值得一提的是，引入「政府投资公司」这样的第三方作为委托方，代建制已不局限于政府投资工程，可以扩大到社会投资的基础设施工程。
3.深圳模式。我国实践中比较早的「代建制」应该是类似于香港模式的深圳模式。即政府出资人将项目委托专门成立的政府事业部门管理的模式。深圳的工务局相当于代建制方式下的政府委托的「代建方」，由它对政府投资项目进行管理，实质上是代建制的一种模式。据调查，深圳市工务局组建不到 4 年的时间，共承建了深圳会展中心等十余项工程，总投资 66 亿元。
深圳市工务局为建设局直属事业单位，副局级待遇。政府投资工程由政府财政拨款，工务局负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工共验收。市建筑工务局代政府行使业主权利，对工程前期工作、设计委托、施工、监理单位的确定以及工程竣工验收等全方位、全过程负责，一律实行「交钥匙」工程，统称这种代建方式为集中代建。
该模式最大的特点是政府「自营」，从大的分工来看政府投资建设工程管理中心是没有投资决策权的政府内部机构，与政府投资决策机构的关系是内部委托关系，可以采用行政命令等手段进行管理，其优点显而易见，即委托成本低，操作灵活。委托代理理论也认为，组织内部产生的委托代理问题比组织之间产生的委托代理问题来得小些。不论从多大范围、什么角度看，激励都是管理中最重要、最基本
和最困难的职能，虽然深圳模式委托成本较低，但组织成本高，随之而来的激励问题带来的组织成本和运作成本不见得低。建设工程管理中心属于政府「事业单位」，在企业缺乏竞争的情况下，要判断其工作是否有效率就很困难，资源往往不会得到最有效的利用。
（三）人民银行县支行建设项目可采用的代建模式
人民银行作为金融监管部门，不同于各地方政府部门，上海模式和深圳模式均不是人民银行可以借鉴的模式，因此唯有以市场为基础的北京模式可供人民银行借鉴和参考。
根据代建合同所约定的责任主体的不同，代建模式又可划分为：代建单位向使用单位负责的制度模式和代建单位向投资人负责的制度模式。
代建单位向使用单位负责的合同模式，代建合同主体为代建单位和使用单位，代建单位直接向使用单位负责，代建费、工程建设费最终由使用单位审批，全部资金最终由投资人划拨。关键的决策由使用单位把关，使用单位为项目法人。握有项目操作的主导权、真正的决策权。使用单位真正负责建设工程项目资金的筹措、还贷与管理，代建单位的管理酬金由使用单位审批支付，而且代建单位的工程履约保函的受益人为使用单位。在这种代建模式下，代建单位没有真正的项目全权代建管理的权利，难以承担超投资的责任。
代建单位向投资人负责的三方合同模式，代建合同的主体为投资人、代建单位和使用单位，代建单位向投资人负责。代建单位投资方面的管理直接向投资人负责（奥运项目采用该类模式）。在这种模式下，虽然仍有使用单位的参与，代建单位的法律地位没有真正十分明确，但实际建设过程中为事实上的项目法人，代建单位承担投资以及工期、质量三方面的经济责任。而且在建设资金的管理上，由投资人按计划直接拨付给代建单位，由其按规定审批划拨使用。这种模式代建单位可以根据现场管理的情况对投资内部调整及规划，对代建单位的权利和责任界定比较清楚，易发挥三方积极性，相互制约。
就县支行建设项目而言，县支行是直接使用者，总行是投资者，中间包括省会城市中心支行、地市中心支行两级管理机构。就现有合同模式而言，代建单位向使用单位负责的合同模式显然不适用于人民银行县支行建设项目，原因包括：县支行现有人力应付传统管理尚显不足，更没有能力应对新的合同管理模式。同时，此种管理模式仍然需要县支行对代建单位进行管理，不能实质上降低县支行管理要求；县支行仅有一个项目，不具有借鉴、复制的可能性；县支行也没有能力解决项目功能设置冲突协调问题；县支行对必须的投资变更没有决策权。
代建单位向投资人负责的三方合同模式既有使用单位参与，又发挥代建人专业特长，同时投资增减的奖惩条款起到激励约束作用。省会城市中心支行作为县支行建设项目的立项人，是县支行建设项目的责任主体，地市中心支行作为县支行建设的决策者和具体管理者，是县支行建设项目的直接责任人，但是，由于不同省市建筑市场情况差异较大，就县支行发行保卫设置标准而言，各省市间也存在一定差异。因此，我们认为，可由省会城市中心支行通过公开招标选取代建机构，并由省会城市中心支行作为合同主要责任主体，即可兼顾投资调整问题，也方便设计方案审核协调。同时，结合县支行建设项目的投资规模考虑，也可选取个别基础条件好的县支行试行代建制。
作者 贺翔 赵聪聪 陆明 钱瑞超