完善政府主导下能源效率的提高机制分析
作者
（中南财经政法大学新华金融保险学院，湖北 武汉 430074）
摘 要：传统经济模式的高消耗高污染是不可持续的，面对日益突出的环境问题，提高能源的效率得到了各国的充分重视。探讨了市场自身存在的缺陷和障碍，在企业的经济责任和社会责任相冲突时，需要政府给予一定的调节。中央政府应该从明确政府环境责任，深化财税体制改革，建立目标责任机制，健全科学决策机制和监督机制等方面着手，充分发挥政府的积极作用，最终实现能源效率的改善。
关键词：政府主导；能源效率；市场障碍
中图分类号：F2 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0065-02
在全球变暖，各种气候问题凸显的今天，人类社会日益意识到节能减排，改善能源效率的重要性。新世纪我国以科学发展观为指导，提出要努力建设资源节约型、环境友好型社会，并在“十一五”规划中制定了能源消耗与环境污染两个约束性指标，但是我们发现，不少省份并不能完成相应的能效目标，有些省份甚至不降反升，这反映了当前我国提高能源效率任务的复杂性和艰巨性。
1 相关文献回顾
大量研究者的研究成果显示，积极发挥政府职能，对能源效率的改善具有很大的积极作用。Sinton and Fridley（2000）通过对中国能源效率的研究表明，政府应致力于改善低效率的生产，包括关闭小电厂、小型采矿企业等。高良谋（2008）认为企业是以盈利为目的，需要政府在企业节能减排的权益保障机制和盈利性方面有所作为，引导企业将节能减排与经济利益结合起来，激活其内在动力。Gunn调查能效范式后认为，有必要认识到，主要的争论是政府干预的最优水平而不是能效的最优水平。政府干预有多种形式，如补贴、税收、特殊贷款、便利条件（信息系统、建构好的市场、许可供应商）、特定风险担保、提供保险、安排客观、中立的产品信息（如能源标识）。对美国能源标识的评估认为，政府支持是标识计划成功的最为关键的因素，协调政府和自由市场对能源市场的贡献。本文认为，正确地发挥政府的主导作用，对能效提高是有着很大积极作用的。
2 市场障碍性因素分析
2.1 市场的缺陷和障碍
市场自身的缺陷包括主要包括三种情况：（1）激励措施不当，缺少有效的激励，影响了企业的积极性。（2）不合理的财税和管制政策，导致对企业浪费的惩罚低，企业缺少改善能效的动力。（3）环境成本未定价。能源的利用中没有反映出环境成本，企业的经营缺少环境成本的考量。
市场障碍是指那些并不是起于市场缺陷，但却能导致能效技术的扩散和应用减缓的因素。市场障碍主要包括：（1）信息不完善，市场上搜集信息是需要时间和成本的，这样企业可能降低对能源效率提高的渴望。（2）决策时并不优先考虑能源效率因素，企业在决策时往往会优先考虑到进行能效提高时会导致成本提升。（3）资本市场不完善，不同的公司和消费者可能通过不同的渠道获得利息不同的资金来源，这也就对企业进行能效的改进和消费带来了不同的成本和动力。（4）能效市场产品不完备，消费者有不同的产品需求，企业研究开发的能力也有差异，这就要求能源市场能适应不同的市场情况，而时下能源市场灵活度不足。
正是因为市场存在这样的缺陷和障碍，更需要争取有针对性地采取相应的措施，弥补市场机制的不足，促进能效的最终提升。
2.2 企业经济责任与社会责任的融合
企业的生产活动不仅仅是为实现利润，也应承担起相应的社会责任。企业的社会责任主要表现为三个方面：一是企业最自身员工的责任，二是对消费者的责任，三是对环境的责任。企业不能一味地只是追求利润，否则就会导致企业发展空间受到限制甚至会受到社会公众的抵制，进而损害股东的长远利益。因此，企业的经济责任与社会责任之间并非零和博弈的关系，从长远来看他们也是一致的。政府可以通过制定相关政策，增加对企业治理节能减排的激励，提高企业改善能效的边际收益，增加了企业履行社会责任的经济利益，进而可以获得更大的社会效益。
3 中央与地方激励相融问题
我国的能效工作是以中央为主导的，自上而下制定相应的节能目标并逐级分解到各省市自治区，虽然中央决心很大，但地方依然保持着以过度消耗资源贴现未来为代价的发展冲动。
3.1 地方政府推动节能减排的制度性障碍
（1）分级财税制度使地方政府无力推动能效工作。中央和地方实行分级的财税制度使地方政府财政困难，无力推进能效工作，另外，也促使地方政府千方百计招商引资，大力上马高消耗、地层次的项目。而且地方政府和企业之间形成了利益共同体，当企业与公众的环境利益冲突时，地方政府也往往是偏向企业，这就纵容了企业的行为，使节能工作困难重重。
（2）當前政绩考核制度不利于地方政府推动能效工作。目前，我国政绩考核体系还是以GDP为主导，这就导致地方政府法具有强烈的投资饥渴。各地竞相招商引资，不断降低土地使用价格和环保标准，从而使能耗和污染进一步增大。以速度论成败的思想和以速度为核心的政绩考核机制，严重扭曲了政绩观。
3.2 地方政府在节能减排执行力方面的影响因素
在执行力方面的影响因素主要表现为：（1）部门保护主义：我国环保工作管理机构众多，政出多门，且受到险隘部门利益的影响，各部门之间难以形成有效的合作机制，因此执行力难以提高。（2）政府和企业间的利益关系：地方政府的政绩和收入依赖于企业的发展，而且多依赖于几个污染大户的规模扩张，地方政府在节能减排能效提高方面工作的推进会受制于这种利益的关系。（3）成本因素制约：执法成本高，守法成本高，而违法成本低，地方政府在决定是否推进能效政策是会衡量收益与成本，地方政府往往会怠慢执行相关政策，选择短期内有利于自己的决策。（4）信息不对称：地方政府往往可以通过干预相关的信息而迷惑上级，这也就导致上级不能对下级进行充分的监督，致使相关政策贯彻不够得力。
4 政府充分发挥主导性的建议
4.1 完善相关法律制度，明确政府环境责任
我们在强调公民、企业的环境责任的同时，也要以法律的形式明确政府在环境保护方面的责任，通过完善法律制度，形成长效机制，促使政府环保责任的法律化、制度化、规范化，强化对政府环境过失行为的追究，增强其责任意识，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
4.2 深化财税体制改革
我们应该深化财税体制改革，形成事权与财权相匹配的财政体制，降低敌方一味追求地方经济的冲动。通过财政补贴，税收优惠等政策，激励企业改善能效的行为，建立节能专项基金，对节能减排，设备研发等节能行为进行有效支持，对一些重大节能工程项目和重大节能技术开发、示范项目给予投资和资金补助或贷款贴息支持。
4.3 建立目标责任机制
强化领导的环保意识，建立目标责任制。针对国家总体的节能目标，相应分解，落实责任人，实行政府组成人员的连带制度。加大监督与考核的力度，责任到人，明确分工，严加考核，完善负责制，落实追究制，促使目标的最终实现。
4.4 健全科学决策机制
要健全科学决策机制，实现决策的科学化、民主化。完善信息获得机制，增强信息的获取能力，提高信息的准确性。完善沟通机制，积极利用网络、听证会等渠道，积极与民众沟通。完善公众参与机制，完善听证制度，人民代表大会制度，减少政府决策行为的随意性。完善环境评价制度，实行严格的环境准入制度，尽量减少长官项目、关系项目，避免决策失误。
4.5 健全监督机制
首先应完善环保管理体制，环保部门应垂直接受上级的领导，干部任命和财政支出有上级负责，这样就避免地方政府的干预。其次统一环保管理职权，赋予环保部门全面的环保监督管理权，使环保部门成为综合性的统一监督管理部门；再其次要完善权力机关的监督机制，人大常委会内单独建立环境保护机构，通过立法、代表视察、议案等方式，对政府部门实行督导；最后要健全社会公众监督机制，引导民众对相关行为进行监督，形成全社会保护环境的浪潮。
参考文献
［1］Gunn, C., Energy efficiency vs economic efficiency［J］. New Zealand electric sector reform in the context of national energy policy objectives. 1997, Energy policy. 25（2）: 241-257.
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［3］高良谋,谭姝.节能减排的政府主导机制及存在的问题［J］.辽宁师范大学学报（社会科学版）,2008,（11）:31-34.
［4］曾贤刚,易龙生.节能减排的关键在于提升地方政府执行力［J］.环境保护,2008,（3）: 11-13.
［5］王志刚,龚六堂,陈玉宇.地区间生产效率与全要素生产率增长率分解（1978-2003）［J］.中国社会科学,2006,（2）:55-66.
作者 褚小辉