14 年，基层的变与不变
一 篇稿子被多方认可，是编辑记者最大的成就感源泉，要是再得到上级关注，最终推动政策落地或者改革，则更有一份作为社会进步推动者的自豪。
2005 年，本刊在第 6 期推出专题报道《基层干部，您在乡村还好吗？》，受到中央政策研究室关注，时任中央政治局委员、中央书记处书记，中央组织部部长贺国强批示，「在关心爱护基层干部问题上，组织部门更应多一些理解、多一些支持、多解决一些困难，交办一些实事。」
当时的主创者回忆，这组策划颇为烧脑。仅大标题就有几种备选，如直白式的《请关心爱护基层干部》、偏文艺风的《基层干部的酸甜苦辣》等等。最终，我们选取了温情问候式的表达来体现温度和人文关怀。
此后，我们对基层的关注更频繁、更深入，除了单篇报道，重磅策划也从未缺席，2009 年推出《虚弱的乡镇》，2017 年聚焦《乡镇缺人？》，14 年间，三个专题报道，见证并有幸推动着基层治理的发展。
在杂志社阅览室里，我找到当年的刊物合订本，暗红色壳子上的「廉政了望」已经有些褪色，翻开三指厚的书刊，一股陈年旧纸的味道散发出来，但当年的报道在今天看来，依然鲜活。
不变的是忙碌和缺人
忙，一直是基层干部的关键字。2005 年，我们找到一名镇党委书记当了整天的「跟班」，这一天下来，洽谈引进养殖项目，开会强调抗旱和放水灌溉时间，接待专家考察，不时还有干部来反映情况……用一句话形容这种状态就是——「上面分系统，下面当总统」。
这样的状态与市县条块分割不无关系，在《虚弱的乡镇》中，乡镇干部何春燕告诉记者，「衙门」「婆婆」和「菩萨」过多，乡镇对哪尊「神」都得罪不起，因为各种考核都要与评优、奖惩挂钩，乡镇只能硬着头皮完成难以完成的任务。面对强大的考核压力，违规、违法、造假、越权在所难免。
《乡镇缺人？》推出时，正值国家的惠农力度加大，基层治理的规范性进一步提高。我们再次兵分几路采访调查，发现「文山会海」问题越来越凸显。一名乡长统计，2016 年自己收到过 1762 份文件，也就是说，上级机关每天通过书面形式交代要做 5 件事，这还不包括那些领导打电话安排的工作。
事情多、人手少，是基层面临的困境，更现实的问题是，鲜有年轻人愿意来到这里。早年间，不少大学毕业生分配到基层，却忍受不了艰苦的环境和微薄的待遇，一年半载之后都纷纷「跳槽」。
由此带来的问题是，基层干部年龄断层严重，《虚弱的乡镇》采访过程中，我们统计了走访的 10 余个乡镇，乡镇干部在 40 岁以上的基本占 40% 以上，少数已经超过一半。报道推出后，何春燕给记者打来电话，一定要寄一箱当地种的水果，说县领导看到了杂志，已经打了包票，增加干部下派力度。而在近千公里以外，河南省在随后一年启动了「选派优秀机关干部到农村担任村党支部第一书记」。2015 年 4 月，这项工作在全国推开，中央印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，其中明确，选派第一书记的重点范围，是党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村，要做到全覆盖。
《虚弱的乡镇》采访过程中，我们统计了走访的 10 余个乡镇，乡镇干部在 40 岁以上的基本占 40% 以上，少数已经超过一半。
2017 年，基层缺人问题有所改善，不过新情况又随之而来。一边是乡镇干部诉苦，基层工作繁重，要求不断提高，几乎已到无人可用的局面，而有的乡镇还存在超编的情况。随着干部年龄老化、知识老化，加之上级单位抽调、领导班子和年轻干部流动过快等原因，能干事、愿干事的人少，造成了「结构性缺人」。
更深层次的人手痛点还在于，乡镇机关化加剧。机关三件事「办文办会办事」，前两件都与材料有关，甚至乡镇有一半多的人要长期呆在办公室，接收各种文件、准备各种资料、上报各种信息，会用电脑办公的年轻人，就更成了基层「香饽饽」。也是在 2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，强调加强乡镇干部队伍建设。
如今，基层越来越受到关注，云南 80 后基层干部李忠凯因为长相老成火遍全网绝非偶然。从舆论反映看，大家对基层的艰辛更为理解，而在我采访过程中，也能遇到不少秉持着新观念的年轻干部。
邓力就是其中之一，在基层工作，他没有抱怨工作的高难度和低收入，反而为自己具备处理繁琐问题的能力而颇感自豪，「那些上级机关来的干部，不见得有这种能力」。但令不少人苦恼的是，工作中各种聊天群组、政务 APP 正在对基层干部形成「绑架」之势，刚从「文山会海」里解脱出来一点，就又要围着手机转，形式主义依旧存在。
别了老问题，也有新烦恼
要说基层缺人，同这里的发展空间不无关系。「在乡镇待着没前途」，是多年前不少干部的共识，《基层干部，您在乡村还好吗？》中提到，大多数人终极一生也就「熬」个科级干部，能走出去的凤毛麟角。有的人辛辛苦苦几十年，好不容易成绩有了，资历有了，年龄优势却没了，甚至有的还不到 50 岁，碰上机构改革精简人员，就被号召内退或病退。
一直以来，这个问题都是热点。据统计，中国所有公务员里，60% 在县以下基层单位工作，76.7% 是乡科级及以下人员，基层公务员想要加薪、晋升，长期以来只有职务晋升，也就是提拔任命一条路。
对此，中央在 2014 年 12 月已经有了动作，中央全面深化改革领导小组第七次会议上审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，文件旨在打破乡镇公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的状况。职务的功能被明显弱化，按照工作年限和考核标准提高职级，就可以相应地增长工资；工作不合格的公务员，将被降低职级，解决部分为官不为、为官乱为的现象，另一方面也疏通了年富力强、廉洁有为的基层公务员的上升渠道。而《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》出台时，也提出实行县以下机关公务员职务与职级并行制度，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策。
政策出台后不久，邓力给记者发来了微信消息，聊起了自己的担忧，当前干部队伍身份多样，分行政编制、参公编制和事业编制等，行政编制人员可以转为参公和事业编制，逆向流动则十分困难。更让他不服气的是，「干得好不如写得好」「会做事不如会做人」等现象还存在，如何让更多长期扎根在基层的干部感受到「有为就会有位」，还需完善配套措施。那天我们聊到了深夜，相互抱怨了不少工作上的难处，其实，杂志社的同事们对基层的感情和了解，也多源于这样的闲聊。
另一个我们持续关注的话题，是基层的经济状况。看看今天一些美丽乡村，很难想象在 10 年前，债务是困扰基层的一大问题。2009 年，我们在专题中推出《乡镇的财政困境》，在走访的十余个乡镇中，无一乡镇没有负债，最少的 100 多万元，最多的 200 多万元。如今，基层债务已经很少被提及。
同时，基层穷困的状况也得到了大幅改观。农村土地资源资产被重新整合，不少农民依托当地产业发展，流转土地后靠打工分红，村集体经济也焕发出活力。有的乡村还吸引了一些年轻人重新回到家门口就业。
对于基层干部，几年间最大的变化是，过去忙着收钱，如今忙着发钱。从国家统计局发布的 2018 年国民经济运行情况来看，2018 年全国一般公共预算支出的钱超过 22 万亿元，同比增长 8.7%，其中三项投入超 2 万亿元，分别是社会保障和就业、城乡社区、农林水，这些基本上都与「三农」密切相关。再翻开脱贫攻坚账本。2018 年，全国扶贫支出达 4770 亿元，增长 46.6%，其中，中央财政专项扶贫资金规模 1061 亿元，增长 23.2%。
许多乡镇干部告诉我们，当初免除农业税时，许多人松了一口气，认为以后的工作轻松多了，收钱都行，发钱难道还会有问题？但后来，许多人又感叹，发钱的事一点不轻松。乡镇整体工作的水平和方式变了，有干部打比方，过去有乡镇干部收不到粮，就去农户家里牵猪，现在谁敢？
不患寡患不均的心态考验着干部沟通协调的能力，一名乡镇干部称，乡镇很多工作靠的不是文件，是一张嘴，这个时候发钱比收钱考手艺，考的其实是干部个人的口碑与魄力。这几年最明显的变化是，人们的权利意识越来越强，每一个人都想自己的权益得到尊重，与此同时，义务意识却不见得增强。在基层治理过程中，治理者很难用单一的话语和框架展开行动。用何春燕的话来说就是，试图用「顾大局」来说服群众的方式并不绝对奏效了。
不患寡患不均的心态考验着干部沟通协调的能力，一名乡镇干部称，乡镇很多工作靠的不是文件，是一张嘴，这个时候发钱比收钱考手艺，考的其实是干部个人的口碑与魄力。
变与不变的博弈
前不久记者在基层采访时，正赶上村支书李东和村民一起收茶。去年，李东所在的县争取到中央、省财政资金 1600 万元，投入 2113 万元在 4 个村实施高效节水灌溉项目，通过这套喷灌系统，能确保抗旱、施肥施药统一。李东初步统计，村里的茶园每亩可增加效益 2000 元左右。
最近几年，李东的生活与工作条件逐步改善，「感觉越来越受重视了」。而在中央层面，农业农村部副部长韩俊在年初表示，要落实乡村振兴战略规划今后五年的重点任务，大约需要投资 7 万亿元以上。并提出坚持农业农村优先发展，须实现「四个优先」，即在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。
各类资源向基层倾斜的同时，更大的压力也随之而来。考核名目繁多，造成了「留痕」管理，于是，有的干部不断记录工作日志，留存各种档案材料，填写各式各样的表格，核实名目各异的数字，建立大小数据库，不一而足。其中有些是必要的，有的则是不断重复甚至是虚假编造，由此让他们在「5+2」「白 + 黑」的道路上一去不复返。
「法治国家建设强调严格依法依程序。依法依程序都是需要时间的，但是当前不少地方要求限期完成，根本就没给留足时间。」有干部表示。
今年，何春燕已经成为某乡镇的党委书记，她的感触更深了，「乡镇是最基层的行政机构，但麻雀虽小五脏俱全，产业发展、土地问题、安全生产、宗教信仰、安全维稳……从这里能最深刻地了解中国农村」。人民论坛网指出，有地方前两年承担的行政事务多达 150 多项， 编制权力清单后，仍有 113 项。
此外，基层的权力小、责任大，甚至使干部处于如履薄冰的状态。邓力总结，乡镇少有法定职权，法律多为县以上级别各部门赋予职权；二无人事权，所有编制都要通过县一级；三无财权，乡镇财政需要县级财政拨款，经费也要到县里报账。
2018 年，中央一系列重磅文件出台，为乡镇干部送来了好消息。从年初的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要「使基层有人有权有物」，保证「基层权力给基层」，到 5 月《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》释放出促进干部积极作为、奋进奋发的强烈信号；从 9 月《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》强调「把夯实基层基础作为固本之策」「推动乡村组织振兴」，到 10 月《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》规定，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少 50% 以上。每当一项重要政策出台，邓力总会发个链接过来，加一个微笑的表情，说你们媒体的报道又「立功」了，我说哪有，是你们的地位越来越高了。
今年，中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（下称「通知」），强调 2019 年要解决一些困扰基层的形式主义问题，明确提出将 2019 年作为「基层减负年」。
不少干部为此点赞之余，仍有顾虑，多年来从上至下已开展过多次的对形式主义、官僚主义的整治，但最终结果却很难尽如人意。不少人还担心随着时间、环境的推移，会演变出一些极具隐藏性的形式主义。
「为乡镇政府定位赋权，确立其根基性、重要性、主体性、独立性。」中国社会科学院政治学所研究员赵秀玲认为，真正确保乡镇政府的权、责、利，使乡村干部有法可依，在职权范围内行政，是为乡镇干部「减负」的重要措施。
让基层减负落到实处，舆论监督也成为不可或缺的力量。这些年来，我们一直「乐结基层缘、愿交基层友、愿解基层忧」，基层是新闻富矿，也是我们倍加关注的地方，下一次集体出动，就在不远的将来。
作者 冯彬