一些乡镇政府因何易陷形式主义泥潭？
乡镇为何屡屡被指形式主义，精准扶贫变精准填表有何隐情？近日，中国社科院学者周少来经过实地调查，在《人民论坛》进行了分析。
形式主义，作为一种资源空耗、体制空转的「官僚制隐疾」，为何还能长期存在？原因值得深究。其基本规律是：越是基层的政府单位，所受到的上级压力愈大，形式主义作风越发普遍；越是「运动式」治理的任务，所受到的时间压力愈大，形式主义作风越发严重。
层层加码的「压力型体制」
在目前中央、省、市、县、乡镇五级行政体制下，所有上级政府都有对乡镇政府「下发文件、布置任务」的权力，而后者只能「照单全收」。
但在当前全面深化改革、决胜精准脱贫的关键期，乡镇政府面临繁重任务：信访维稳、防火防灾、精准扶贫、环境治理、交通安全、公共服务、土地征用、基础教育等几十项甚至上百项任务，接踵叠加而来。
更有甚者，县级政府为显示「政治重视、执行有力」，把各项任务的指标体系又细化分解，一项工作往往分解为几十项「量化指标」，并且都要「按月、按季度」并「全过程跟踪检查」。这便是我们在基层调研中，干部反映普遍的「层层加码」。这也为乡镇政府各种「形式主义应对」埋下伏笔。
县级政府及各职能部门，都通过各种「责任书」，把应由各职能部门完成的「任务」，逐项逐条下放落实给「乡镇」，但「项目资金」和「检查验收」等权力，仍掌握在各专项办公室和职能部门。「层层责任状」也就变成了上级部门的「层层免责单」。
乡镇政府对这些「责任状」，只能「无条件服从」，少有「讨价还价」的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局，都掌握「资金和资源」，都是乡镇政府「不敢得罪」的上级部门。
同时，在重要领域和任务方面，还有「一票否决」：如综治维稳、安全生产、精准扶贫等。有的还实行「考核打分等级排名」，优秀者奖励，连续两年「末位者」，乡镇主要领导免职。这些都与领导晋升评优、一般干部的福利等「挂钩」，大家不敢有任何怠慢。
由此，顺着行政层级链条，乡镇政府成为「责任不可再分」的「最终责任承担者」。上级每级政府及其职能部门，为了「任务责任」按期完成，不断地到基层乡镇「督促检查」。这便形成了应接不暇的「检查大军」：各级各领域不断追责的检查考核，也成为乡镇政府「生产」各种「形式主义应对」的土壤。
责任下的「运动式」治理
我们在全国各地不下 100 个乡镇政府实地调研发现，目前一些乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出「疲于应付的忙乱状态」。
主要根源是，经过多轮乡镇合并，现有乡镇管理规模扩大，而政府编制遵循「只减不增」原则，大的乡镇，编制有 70 到 80 多人（行政编加上事业编），小的乡镇有 40 到 50 人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快，精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等，都需要乡镇政府最终「落实」，并通过「考核验收」。于是，乡镇政府陷于「人少事多」的被动工作中。
首先是「集中运动式治理」。什么事最紧急，考核最严，乡镇政府就全体出动，集中完成。
其次，「加班加点工作」，「白加黑、五加二」忙工作，是乡镇干部的常态，出了事就得下岗。调研中，东中西部乡镇干部最普遍的反映是「忙、忙、忙」。
三是聘请大量外聘人员。这是东南沿海地区乡镇普遍做法，如东部一个乡镇，行政编、事业编与聘用人员，基本保持在 1：1：1 的比例，均为 40 个左右。
乡镇政府陷于完成各种「任务」、「项目」的纷繁之中，容易失去工作主动性，无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划，也进一步加剧乡村自治的「行政化」。即乡镇政府也把各个行政村，变成自己工作的「腿」，村民自治功能衰减。
各种检查考核下的疲于应对
我们在中部某县调研中，有乡镇书记粗略回顾了一年中迎接的「检查」：精准扶贫，每月 4—5 次，包括省、州、县级；安全生产，每月 4—5 次，包括陆上、水上、药品、食品、交通等；党建检查，一月一次；美丽乡村建设，每月 4 次，包括州、县各两次；森林防火，清明节、春节各一次；重点工程、防汛等，不定期检查。每月的检查大概 10 多次，一年之中的检查至少达 100—150 次之多。
岁末年终，更是乡镇迎检的「繁忙时期」，有时，几个检查组同时进驻乡镇。各种「检查考核」重复而叠加，再「正派」的干部也可能「忙于应付」。
由此造成了乡镇政府工作的「形式主义应付」：一是「精准扶贫」变成了「精准填表」。
二是无法精准量化或核实的「数字」，变成了「数字造假」，出现「任意编造」「一个领导可以随意推翻几个考核数据」等现象。
三是「填表应付」变成「常态化工作」。调研中发现，一个女大学生志愿者在这个乡镇一年的「工作」就是「填表」，「没日没夜地填」，直到把这女大学生「填得头昏脑涨」，抱怨「填疯了、填哭了」。
尽管调研中访问的乡镇书记和乡镇长，都表示「万般无奈」，甚至也「深恶痛绝」。但「不完成任务就走人」的压力，也使乡镇干部被「裹挟」到「形式主义泥潭」中。当然，这其中绝不排除个别乡镇干部本身的作风问题和责任担当问题。
缺乏基层群众监督
各种形式主义之所以「痼疾难除」，还因为这是一种典型的「体制空转」。在目前高度流动的基层社会之中，基层民主参与的不足，更是加剧了这种监督困境。
无人监督。基层乡村社会处于急剧变革中，大量乡村有生力量外出打工，乡村社会建设的「主体空心化」，造成很多基层事务无人过问。
无从监督。一些基层民众的知情权和参与权相对缺失，很多基层政府工作和公共事务，基层群众无从知晓，也就谈不上参与和监督。
无法监督。应该说与老百姓利益最密切的公共事务，老百姓最「知根知底」，公共服务的「绩效」和「利弊大小」，老百姓最清楚，比如乡村的环境卫生和扶贫效果。老百姓的一句句真话，胜似千百万形式主义考评，但基层自治的弱化和基层民主的衰弱，使群众的监督力量无从发挥。
在目前政府体系内部运行的众多「检查考核」，基层民众无法有效参与，更没有制度化的机制来保证民众参与。一些检查考核未走进群众之中，外部监督的缺失造成民众参与的不足和民主监督的不力，这是「形式主义调研、考核」，之所以长期存在并在「体制内盛行」的社会性体制根源。
各种花样翻新的形式主义，「看似新表现，实则老问题」，有其深刻的根源，绝非高喊一两句口号所能遏制，更非立马就能根除。只有通过深化行政体制改革，明确各级政府的权力和责任，加强人民群众的民主监督，才能真正走上制度化防治形式主义的法治之路。
作者 周少来