土地流转集中经营的新探索
作者创新深入稳定经验规范
近年来，昆山深入学习实践科学发展观，认真贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，坚持以制度创新推进城乡经济社会一体化发展，促进城乡统筹协调、共同繁荣。2009年我们继续在农村土地使用管理制度等方面大胆改革、先行先试，建立健全“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制，加快农村土地承包经营权流转步伐，推动农业适度规模经营，大力发展现代都市农业，努力在推进农村改革发展方面创造更多的经验。
一、坚持制度创新，强化政策激励。根据昆山市《关于深化农村改革，加快推进城乡一体化发展的意见》精神，我们专门出台《关于加快推进农村土地流转，促进农业规模经营的实施意见(试行)》，通过政策激励措施充分调动农民土地流出和承包经营的积极性。一是鼓励土地承包经营权流转。凡农户自愿流转的承包土地须成立土地股份合作社运作，达到规定经营规模并由本市农民或合作组织生产经营的，市、镇(区)两级财政每年每亩补助400元(其中市补助60％，区镇补助40％)。二是鼓励以土地置换合作社股权。我们明确规定，农村土地承包经营权流转后，必须实行土地股份合作制，通过以土地承包经营权置换土地股份合作社股权，每年分得红利收入，确保农户有长期稳定的土地收益。已先后组建土地股份合作社124家，入社农户55587户，入股土地面积22.23万亩。三是鼓励本地农户(合作组织)经营。土地流转后，承包经营者原则上以本市农村劳动力为主，也可以发包给外商投资的种养业企业和符合条件的农业龙头企业，但必须是自己直接经营管理，且本地劳动力用工达60％以上。同时在投资高效设施农业、实施规模渔业养殖片区改造以及吸收昆山籍涉农中专以上毕业生用工等方面，也制定了相应的配套政策。目前，全市土地承包经营权流转率达到90.2％，发包本地规模经营大户2950户，其中粮油规模经营户均面积近145亩。去年我市农民土地流转每亩收益达600元～800元。
二、坚持依法办事，维护群众利益。在推进土地承包经营权流转的过程中，我们既不搞强制命令，即在维护国家法律严肃性的同时，充分尊重广大群众的意愿；也不搞一刀切，即在保持基本政策框架不变的同时，充分尊重基层的首创精神，成熟一个、推进一个。一是确保政策衔接到位。一方面，实行最严格的耕地保护和节约集约用地制度，坚持“一个长久不变”、“三个不得”，切实保护基本农田。另一方面，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，稳定和完善农村土地基本经营制度，在“依法、自愿、有偿”的基础上，积极鼓励和引导农民进行土地承包经营权流转。二是确保流转补偿到位。以1998年第二轮承包权为依据，进一步明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权，严格区分土地承包经营权流转分配和征(使)用土地补偿的政策界限，正确处理好两者的补偿关系，建立有效的土地流转激励机制和补偿机制，维护广大农民土地承包的基本权益。三是确保程序规范到位。在全面核定农户确权面积和实有耕地基础上，对土地流转和发包做到“五公开”：公开入股签约，凡农民流转入股的土地，必须由本人签订协议，张榜公示；公开发包价格，通过群众听证、民主决策，确定相对统一的发包指导价格；公开经营主体，实行竞争性发包，并确保经营主体符合相关规定要求；公开承包合同，承包者必须签订《昆山市土地经营权承包合同》，并经区镇分管领导和上级主管部门审批后予以公示，土地股份合作社一律由工商部门实施登记，土地作价入股；公开财务结算，严格按合作社《章程》规定，定期召开股东大会，将承包金收缴、经营收益、股权分红等情况如实通报。
三、坚持行政推动，积极稳妥推进。积极发挥各级组织和舆论导向作用，切实做好群众的思想工作，在平等协商的基礎上，做好土地承包经营权流转工作。一是加强组织领导。市里成立土地流转工作领导小组，下设办公室，办公室设在市委农办。各区镇成立土地流转服务中心，各村成立土地流转服务站，进一步加强指导服务工作，强化流转信息服务，及时调处流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转工作顺利开展。二是广泛宣传发动。从市镇村三级入手，及时召开动员大会。千灯镇还召开各村联系挂钩部门和干部座谈会，周市镇分别对14个村组建土地股份合作社召开听证会，全市各村除张榜公示相关政策文件外，普遍召开了社员代表、老党员、老干部等会议，广泛听取群众意见。新闻单位积极配合，深度报道先进典型案例，通过正确的舆论导向，使土地承包经营权流转工作做到家喻户晓、深入人心。三是细化操作办法。在市级文件的基础上，各区镇结合本地区特点，制订了实施细则或操作办法。像我市千灯镇不仅工作做得深、做得细，还因地制宜对粮油种植承包经营户免费提供农药，受到群众普遍欢迎，该镇土地承包经营权流转率已接近100％。
四、坚持规模经营，发展现代农业。近年来，昆山通过实施土地承包经营权流转，加快推动农业适度规模经营，大力发展现代都市农业，使农业综合生产力和竞争力有了明显提升。一是农业产业布局不断优化。农业主导产业进一步向优势区域集中，形成了以10万亩优质粮油、10万亩特种水产、10万亩特色果蔬为主的“一优二特”产业特色。二是农业基础设施建设步伐加快。先后建成各级各类农业示范区(基地)17个，其中国家级1个、省级1个、苏州市级4个。每年集中资金建成2—3个具有一定规模的标准化生产基地，海峡两岸农业合作试验区建设加快推进，建成一批亩均效益超万元的果品基地、超10万元的花卉基地、超50万元的食用菌生产基地，走出了一条具有昆山特色的园区化、基地化、特色化现代农业发展之路。去年，全市农业亩均效益超过2000元。三是农业产业化程度不断提高。全市累计引进农业外资项目295个，投资总额21.9亿美元，注册外资7.2亿美元；内资项目163个，投资总额18.6亿元。引进了一批科技含量高、带动性强的生态型、休闲观光型、农产品加工型农业项目。统一食品、波力食品、星期九生态休闲农庄、三维园艺等成为省内外知名企业。四是农业标准化服务能力增强。农业生产良种推广率达100％，机械化水平达86％，农业科技贡献率达65％以上。先后建成无公害、绿色生产基地51个，总面积21.5万亩；95只无公害农产品、187只绿色食品、4只有机食品获得国家认证，认证量位居全省前列。同时，打响了一批农产品特色品牌，像“阳澄湖”大闸蟹每年为农民直接带来20多亿元经济收入。
五、巩固已有基础，继续探索经验。做好土地经营承包权流转工作，事关群众根本利益，事关昆山农业转型发展。下一步，我们昆山将在省和苏州市有关领导和部门的指导下，进一步完善制度、强化管理、提升水平，以更大的工作力度把实事办好、好事办实。一要继续以昆山农业产业规划为龙头，严格执行规模经营标准和承包经营者准入条件，发展专业大户、小农场，推进现代都市农业和设施高效农业发展。二要发挥典型示范作用，全面推广先行地区的做法和经验，进一步加大工作力度，提高土地流转率。三要规范土地股份合作社管理，强化董事会、监事会和社员代表大会作用，并按照《江苏省农村合作社会计核算管理办法(试行)》要求，建立健全股权登记、固定资产和财务管理、现金审批、档案管理等制度，做到“独立核算、利益共享、风险共担”，对有条件的乡镇还将试行土地股份合作社代理记账。四要加快建设农业标准化服务体系，加强对专业化合作组织和规模经营大户的社会化管理服务，不断提高全市农业生产和经营水平。五要认真组织“回头看”，进一步加强对土地承包经营权流转工作的督查督办，尤其是对反租倒包的承包经营者要加大惩治力度，切实维护好群众的根本利益。
作者 钱军雄