社会公正如何挣脱「潜规则」的束缚
本期话题嘉宾：
龚廷泰 江苏省政府参事、南京师范大学法治发展研究院院长；
张仲涛 南京工业大学法律与行政学院副院长、教授；
王俊 东南大学哲学与科学系教授；
李跃华 特约评论员。
编者：十二届全国人大一次会议闭幕后，李克强总理在会见中外记者时强调，要推动促进社会公正的改革，不断清理有碍社会公正的规则，使明规则战胜潜规则。规则，是一个社会公平遵守的章法，改革开放以来，我们不断摸索完善适合中国国情、体现公平正义的制度规则，为权力运行、市场竞争、社会管理等各方面确立准绳，保障经济社会发展取得巨大成就。但由于历史和现实的原因，仍有一些非正常、非正式的隐蔽「秩序」以「潜规则」面目出现，上学「自愿赞助」、求职岗位「萝卜招聘」、升迁「拼关系」……形形色色的「潜规则」屡屡取代正式的「规章」，其结果就是社会效率降低，权力逐步异化，公平受到践踏。当下，改革已进入攻坚阶段，一定程度上说，「触动利益比触动灵魂还难」。向「潜规则」宣战，就是要彻底斩断各种各样隐形的「利益链」，把见不得人的「灰色交易」暴晒到阳光下，让改革发展红利惠及每一个人，为社会公正铺就康庄大道。
从规则公正到社会公正
李跃华：「规则公平」是「权利公平」、「机会公平」的基础保障
党的十八大报告提出，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。所谓权利公平，就是起点要平等，基本权利不能因财富、出身等不同而区别对待。所谓机会公平，就是要通过有效的制度设计，努力寻求兼顾各方利益的平衡点，既调动大众的积极性，又能让相对弱势群体过上体面、有尊严的生活。所谓规则公平，就是要建立全社会对法律法规等正式制度的信仰，打破灰色收入、制度歧视、行政垄断等形形色色的「潜规则」和「特权」。某种程度上说，「规则公平」是「权利公平」和「机会公平」的基础保障。在市场经济条件下，不同群体能力有高低，竞争结果会不同，但规则公平了，大家的心态也会理性平和。
王俊：在「潜规则」的生成中，当事人并不只是交易的两方，还有代表正式规则的第三方
「潜规则」，是相对于「明规则」而言的。是指看不见的、没有明文规定的、约定俗成的，但又是广泛认同、实际起作用的、人们比较普遍「遵循」的一种规则。这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在。通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者将其拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。在潜规则的生成过程中，当事人并不只是交易的两方，而应加上代表正式规则的第三方。当事双方利用潜规则进行私下交易的时候，他们实际上联合形成了一个对抗第三方正式规则的联盟。
张仲涛：一旦公正偏离了合理的规则之轨，就会发生规则的异化
一个社会中最重要的规则体系是制度，就制度的设计和安排而言，最为重要的是以基本的价值理念作为依据。在现代社会中，制度的设计与安排的基本理念就是公正。公正是制定规则的基础，同时公正离不开合理规则的保障。马克思曾说，规则和秩序本身对任何要摆脱单纯偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，是一个必不可少的要素。反思一些社会不公现象，我们发现，一旦公正偏离了合理的规则之轨，就会发生规则的异化。一方面，有人把规则作为谋取私利、维护不当利益的工具。另一方面，当一些规则不再为公正代言，也就丧失了公信力和约束力，其所造成的「权力真空」，会迅速被各种「潜规则」填补占据。当「潜规则」大行其道，就会排挤、侵蚀「明规则」，使社会公平正义受到损害。
龚廷泰：以法律为代表的「明规则」被平等适用于同类社会主体的同类行为，社会公正才能得到保障
维系社会的良性发展和有序运行，离不开一定的社会调整体系，这就需要一定的规则。社会调整的规则体系是多元的：有道德规则、宗教规则、法律规则等等。在社会发展的不同历史时期，这些规则体系在社会发展中的功能地位不同。现代社会，法律规则成为社会系统的主要调整手段。通过法律对社会进行控制，是人类文明进步的标志。社会公平正义要求法律规则被平等适用于同类社会主体的同类行为，任何人、任何组织都不得被区别对待。制度可以分为正式制度与非正式制度，法律制度就是一种正式制度，是通过国家权力机关制定、认可和解释的，以权利义务双向规定为调整机制的，通过一定程序而强制予以实施的规则体系。只有严格按法律办事，才能遏制和防止导致社会不公的规则产生，有效地实现和维护广大人民群众的根本利益。
寻根「潜规则」
王俊：传统文化的历史根源
我国历来就有「血缘关系」、「熟人关系」的传统，这种传统文化造就了时下流行的「潜规则」，与现代成文的「明规则」（法律、制度）共存，形成我国社会交往中特有的「双轨制」。现代社会是建立在契约基础上的，强调不同背景、出身的人都能凭借个人努力，在同等条件下公平竞争。而传统伦理秩序强调的「差序结构」（费孝通语）仍然建立在血缘、地缘等先天因素基础上。我们现在正处于传统社会向现代社会转型的过程中，现代制度和规则要求社会个体作为理性守约的个体而存在，可传统伦理却让人们顾及血缘亲情，在规则遇到人情时，很多人会选择拐弯子，这就为「潜规则」的滋生保留了土壤。
李跃华：体制转轨和社会转型的现实土壤
体制转轨和社会转型期，正式的制度规则本身就在不断调整，制度变迁一方面使公众无所适从，另一方面也会带来特定时间段的「规则真空」，给各种「非正式」的规则以生存空间。这些「非正式」的规则，有些合理的部分逐渐被纳入正式的制度体系，有些不合理的部分如不及时遏制，就会沉淀成为大家深恶痛绝，却不得不默默遵守的「潜规则」。理论上讲，随着经济社会发展和体制的完善，这些「潜规则」会逐渐被正式的规章制度替代，但现实中往往发生「劣币驱逐良币」现象。一方面，既得利益者因「潜规则」比「明规则」更容易获益，而成为「潜规则」的自觉维护者；另一方面，「明规则」执行随意性大，也鼓励了机会主义，促使一部分利益相关者形成一种新的均衡规则——「潜规则」。
张仲涛：权力缺乏制约的制度诱因
政治的本质就是围绕公共权力而展开的活动以及政府运用公共权力而进行资源的权威性的分配过程。由于社会资源总是相对稀缺的，难以满足每个社会成员的需求。作为经济人的公民、法人和其他组织为了追逐自身的最大利益，当「明规则」成为其不当得利的障碍时，就会寻求「潜规则」的帮助。掌握公共权力者若缺乏一定的权力监督和制约，就会用他们手中的权力，制定对策以达到某些利益诉求者的需求，本身因获租金而成为「潜规则」的同盟。制度是规范调节人们在经济社会生活中的地位及其相互关系的「公共产品」，健全规范的制度即是制约公权力的笼子。着名学者孙立平认为，由于社会群体缺乏正式的、制度化的保障，在我国经济和社会生活中存在着一定程度的「非制度化生存」现象。由于制度安排在一些领域的缺失，出现了钻制度缺陷的空子或搭便车现象，一些人绕过制度（明规则）的约束而获取超常规的收益，损害了社会公正。
龚廷泰：有法不依、执法不严的执行力疲软
当代中国「潜规则」的成因是复杂的，其中法律意识、法治理念、法治精神尚未成为社会认同的普遍价值，应该说是重要的原因。法律意识、法治理念、法治精神是一个国家法治建设和社会发展的精神依托和价值基础。从当前中国社会法治发展的现实状况来看，中国特色社会主义法律体系已经建成，改革开放之初无法可依的状况已经得到根本改变。但是，法律实施的问题仍不容乐观，有法不依、执法不严、司法不公的现象仍一定程度存在。社会「信人不信法」、「信权不信法」、「信『访』不信法」，为「潜规则」滋生提供了土壤。可以说，正式制度的缺陷越多、实施效果越差，「潜规则」就越有市场、效能范围就越大。一些人通过「潜规则」，获得了通过正式制度运行无法获得的政治、经济、文化等利益，对正式制度的权威性造成严重挑战。
「明规则」何以战胜「潜规则」
王俊：让合理的规则「露出表面」，让不合理的规则无处栖身
对「潜规则」而言，不排除其有合理的地方，那么，就让合理的地方「露出表面」，不要让它们都「潜」下去。对决策者而言，那些「不露在表面」的，就要让它无处栖身，不能让这些「潜规则」大行其道。为此，必须进一步推进政务公开，让人民群众享有充分的知情权，消除因信息不对称造成的规则异化现象。同时，尽可能减少规则制定和执行的随意性，让规则制定者首先成为规则遵守者。规则的神圣性就在于，制定规则者将自己放在规则之下，而不是让制定规则者成为特权阶层，变成一种「刑不上大夫，礼不下庶人」，这样，规则就失去了它的普适性，就不可能得到所有人的尊重，就为「潜规则」设置了保留地。
李跃华：改革社会资源配置方式，夯实公平竞争的基础
在目前这个时间节点上，李克强总理强调要清除有碍社会公正的规则，有十分重大的现实意义。我们知道，改革开放至今，我们更多是在经济发展上下功夫，追求的是做大经济总量，现在我国经济总量已在世界名列前茅，如何公平分享改革红利的问题日益凸显。不患寡而患不均，一定程度上说，利益的分配是比利益的创造更重要的问题。决定分配格局的是各种社会资源的配置，如教育资源、医疗资源等。资源配置必须按照共有的规则来，不能被某些「特权」和「地下秩序」左右，否则就不可避免发展成果被少数人独占的结果。为此，政府要改革社会资源配置方式，一方面不断做大社会优质资源规模，另一方面在优质资源的配置上合理分散，避免集中到少数区域和部门，优质资源过分集中将会滋生权力的异化。同时，进一步完善通过市场配置资源的体制机制，市场是对所有人一视同仁的。唯有如此，才能构筑一个所有成员公平竞争的社会基础。
张仲涛：对公共权力进行限制和监督，杜绝权力寻租
其一，必须转变政府职能，简政放权。厘清和理顺政府与市场、政府与社会的关系，明确行政权力的边界，政府管住、管好它应该管的事即可，将不应管和管不好的事还给社会，这样人情关系和权力寻租也就减少了容身之处，「潜规则」的生存空间就会受到挤压和限制。其二，通过制度创新降低权钱交易的预期收益。一方面，制度确定了公共权力的运行规则，影响着公共资源的配置方式，随着制度的进一步健全完善，权力寻租的预期收益值会越来越小；另一方面，制度确定了合法与违法的界限，制度的进一步健全以及有效运行，使政府官员寻租的预期成本、实施成本和风险成本不断提高。其三，加强对权力的监督。一手抓党内监督，一手抓社会监督，包括媒体的舆论监督，两手都抓，两手都硬。把权力关进制度的笼子里，才能从根本上遏制「潜规则」。
龚廷泰：进一步确立法制权威，用制度正义来保障公民权益和社会公正
用「明规则」替代「潜规则」，是一个庞大的系统工程，从法治的角度来看，必须用进一步确立法制的权威，用制度正义来保障公民权益和社会公正，潜规则自然也就会失去其存在的土壤。这就要求：在立法层面，进一步完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域的立法，拓展人民有序参与立法途径，确保立法的民主性和科学性。特别在行政法规立法过程中，坚决防止立法者偏私，杜绝把部门利益法制化。在执法层面，推进权力运行公开化、规范化，完善问责制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。在司法层面，进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权和检察权。在法治文化建设层面，深入开展以法治理念为导引的法治文化培育，通过法治文化宣传与普及，让社会大众理解法治的真谛，树立起对依法办事的信仰。
编者：「潜规则」无影无形，但社会大众却能真实感受到其存在。让社会公正挣脱「潜规则」的束缚，一方面要铲除「潜规则」产生的制度土壤，一方面也要唤醒公众，在全社会树立对法律法规等「明规则」的信仰，这不是一时一日之功，需要每一个社会成员共同践行。边痛骂其危害，边千方百计找关系、求捷径的行为一天不除，「潜规则」的梦魇就一天不会消失。
责任编辑：尤健
作者 龚廷泰等