临沧市跨境人民币现钞投资问题亟待解决
作者由于特殊的地缘环境，云南省与毗邻国家之间的人民币投资业务从未停止，且涉及全省多个州市。根据国家外汇管理局综合司发布的《关于规范跨境人民币资本项目业务操作有关问题的通知》（汇综发〔2011〕38号）文件精神，人民币投资业务操作已有章可循。然而，由于与云南省临沧市边境接壤的缅方一侧无官方银行，加之，人民币现钞投资管理规定并不具体，使得地方政府与外商签订的投资协议无法得到落实，为此，中国人民银行临沧市中心支行在上级行的指导下对近期外商人民币现钞投资情况做了全面调研。结合调研情况，我们课题调研组就临沧市跨境人民币现钞投资问题提出一些思考。
一、临沧市人民币现钞投资需求情况
（一）境外無官方金融机构，双边投资只能通过现金结算
与临沧接壤的缅甸一方为掸邦和佤邦，均属地方特区政府，同缅甸中央政府关系极为复杂，长期处于对抗状态，在特区政府所设金融机构为私人银行，缅甸中央政府不予承认和保护。因此，到目前为止，与临沧接壤的缅方边境地区尚无任何官方金融机构，人民币跨境贸易无法通过双边银行渠道结算，而是采取携带人民币现金方式结算，对超过限额的往往通过非法渠道或多人以“蚂蚁搬家”、“化整为零”的方式出入，易引发安全风险。
（二）双边投资发展较快，需要尽快解决大额人民币现金出入境问题
一方面，境外来临沧投资愿望较强。2010年，在云南“桥头堡”战略和临沧市“三个一百”（固定资产投资新增一百亿元、财政支出完成一百亿元、招商引资实际到位资金达一百亿元）目标任务的推动下，临沧市沧源、镇康等边境县充分利用区位优势，以推进孟定边境经济合作区建设为契机，进一步加大对境外的招商引资力度，境外企业来临沧投资的愿意较强。2010年7月份以来，沧源县先后与缅甸佤邦商人签订了中缅酒店、星级酒店（四星级）、物流信息中心、边境进出口物流仓储等4个合资投资建设项目，协议金额达2亿元人民币。为了保证投资资本金及时到位，及时推动投资项目的实施，2010年12月9日沧源县政府专门向人行沧源县支行发来《沧源佤族自治县人民政府办公室关于境外招商引资企业携带现金入境投资的函》，要求同意投资者通过合法渠道携带人民币入境用于项目建设。2011年3月2日，临沧市商务局以《临沧市商务局关于镇康瑞祥贸易有限公司章程的批复》（临商发〔2011〕49号），同意设立外商投资企业“镇康瑞祥贸易有限公司”，投资总额1000万元人民币，注册资本700万元人民币，全部以人民币投资（注册资本金已在境内）。2011年3月24日，镇康瑞祥贸易有限公司工作人员携带商务、工商等部门审批文件和证明材料，到外管局临沧市中心支局咨询外商投资企业登记手续如何办理注资手续。为此，外管局临沧市中心支局以《关于拟办理镇康瑞祥贸易有限公司外商投资企业外汇登记的备案》向外管局云南省分局资本项目处报备，并将相关情况抄报人行昆明中支跨境办，积极寻求解决办法。
另一方面，随着我境外替代种植规模的迅速扩大，替代种植企业需要向境外支付现金量随之增加，如镇康南华南伞糖业有限公司现已达年均对缅支付蔗款近1亿元，如企业仍然按照现行人民币出入境每人可携带2万元现金的管理规定频繁往返境内外携带现金，其投入的人员及工作量难以估算，且携带者人身及现金安全得不到保证，这对开展境外替代种植的企业或对外经济合作的产业将会受到影响。
二、人民币现钞投资面临的难题
（一）现阶段对携带现钞入境进行人民币投资管理政策不明晰
为了顺应市场需求，促进贸易和投资便利化，畅通跨境人民币流通渠道，2010年8月31日，人民银行发布《境外机构人民币银行结算账户管理办法》（银发〔2010〕249号）；2011年1月6日，人民银行发布《境外直接投资人民币结算试点管理办法》（中国人民银行公告〔2011〕第1号）；《国家外汇管理局综合司关于规范跨境人民币资本项目业务操作有关问题的通知》（汇综发［2011］38号）也于近日公布。相关管理政策的出台，为加强境外机构人民币账户管理，规范外商人民币投资业务操作流程作出了进一步的说明。但这些政策规定均未对境外非机构投资者携带人民币现钞入境投资等问题作出具体规定。
（二）边境地区境外人民币沉淀情况加剧
由于边境地区的特殊地理位置和环境，以及历史、战争、生活习惯等原因，长期以来人民币在边境地区被作为主要的计价和支付工具。而人民币汇率形成机制改革以来，人民币币值保持了较高的稳定性，汇率风险较小，并在边贸及边民互市中被普遍采用。与此同时，在特殊边贸政策的推动下，边境小额贸易及边民互市快速增长，出口规模逐步增大，并伴随长期的边贸顺差。在诸多因素的共同影响下，大量人民币现钞向境外转移，并在境外沉淀或滞留。由于与临沧交界的缅方边境一侧无官方银行机构，无法通过银行间汇划资金，又进一步加剧了人民币资金在境外的沉淀的规模。据调查，人民币在缅甸清水河特区和第二特区勐帽县、南登特区、掸邦第一特区老街市即“边四区”市场交易占比分别为100%、99%、99%、99%，年周转次数分别是2.5、1.5、1.5、0.75次，未考虑到私藏的因素，2010年止，临沧边境人民币境外存量约为57684万元。以此方式推算，保守估计临沧境外周边年平均人民币沉淀约为5至6亿元。
（三）回流人民币资金性质判别难度大
与临沧市接壤的邻近边境地区，长期以来都有种植罂粟的历史，也是世界有名的毒品主要输出地和通道。从90年代末期，在地方政府及相关部门“罂粟替代种植”政策的持续推动下，境外边境一线的罂粟种植以及毒品输出得到了有效的遏制。但由于罂粟在境外种植以及毒品过境输出并未完全彻底的铲除，境外一侧的“博彩”业依然盛行，不法之徒利用毒品、赌博活动洗黑钱的情况依然存在。在此复杂的背景下，边贸人民币对外支付除通过边贸专用结算账户外，诸如境外毒品替代种植支付，主要采用境外种植农户境内支付、境外人民币现金兑付等方式。移动、电信、供电等在边境地区为境外提供相关服务的运营商，则多采取请人分批携带人民币现钞入境方式组织资金回流。部分进口贸易则通过地下钱庄、地下汇兑来完成结算。多渠道、多形式的人民币收支方式，也使得银行等相关部门在现有技术和信息条件下，无法对回流人民币的资金性质进行有效的甄别。
（四）人民币出入境的限额过低
随着跨境贸易人民币结算试点的进一步扩大，我国已同8个亚、欧、南美国家签订了人民币互换协议。相继出台的跨境人民币管理政策，为境外人民币资金回流机制的建立，畅通人民币资金流通渠道打开了一道闸门。但对于人民币在边境地区非通过银行体系的流动，仍然是执行2004年12月29日人民银行颁布的《中国人民银行公告》〔（2004）第18号〕“中国公民和外国人出入境每次携带的人民币不得超过2万元限额”的规定。在边境地区贸易和投资需求日益增长的趋势下，边境人民币出入境管理规定已无法满足现实需求，限额过低的问题和矛盾已非常突出。
三、边境地区人民币现钞投资需求分析
从临沧市边境地区跨境人民币现钞投资需求增长情况看，主要表现在两个方面：
一是地方政府加快经济发展的冲动与投资者跨境投资预期趋向一致性。面对国内新的一轮发展机遇，以及投资需求趋旺、人民币升值预期加大等因素影响，一大批长期居住或定居境外的商人陆续进入边境县投资置办产业。与此同时，随着缅甸果敢“808”事件后，缅北局势并未真正稳定下来，地方民族武装与缅甸中央政府的武装对峙时有发生，局部战事有一触即发的态势。加之，在缅甸2010年大选后，对缅甸未来局势判断不明朗，致使一些以佤族为代表的缅北商人为了寻求安稳，也产生落叶归根的想法，并不断通过直接投资或委托代理方式回国投资。
二是境外沉淀人民币资金积极寻求新的回流渠道。由于缅北属欠发达地区，经济上主要以农业为主，经济基础薄弱，经济发展落后。长期以来，缅北地区进口量大于出口量，贸易为逆差。加之，人民币在缅甸不属于国际化结算货币，缺乏在缅甸广泛流通的基础，人民币流通领域仅限于缅甸北部靠近中国的边境地区。因此，在一定程度上阻碍了人民币在当地推动经贸发展的动力。在特殊地缘政治、经济环境下，境外人民币资金也在积极寻求新的“出路”，回流境内。
四、工作建议
（一）进一步完善资本项目项下人民币投资管理的政策
随着外商投资趋势逐步多元化，以人民币现钞投资的需求逐步增加。但以人民币现钞投资方式的合法性基础一直没有得到根本的解决，并已成为影响地方经济发展的不可忽视的重要因素。为此，在促进投资便利化过程中，应充分考虑到特殊地区、特殊环境条件下，不同形式的跨境人民币投资需求。针对云南部分州市边境人民币现钞投资需求，授权边境地区人民银行、外汇管理部门根据当地实际情况，出台地区性的人民币现钞投资管理操作办法，进一步规范和引导资本流入，促进边境地区社会经济全面发展。
（二）进一步完善携带人民币出入境管理政策
由于2004年12月29日人民银行颁布的（2004）第18号《中国人民银行公告》，并未对跨境人民币投资行为作出明确的规定。同时，跨境人民币投资规模已远远超过可携带2万元入境的规定。为此，针对边境地区携带人民币现钞出入境限额过低，不适应人民币投资需求的实际。建议针对贸易、投资、旅游及捐赠、境外替代种植等不同需求，尽快完善携带人民币出入境管理相关规定，如允许合法合规经营的投资企业办理人民币入出境携带证等，以满足不同层面的人民币出入境客观需求，“化暗为明”，促进边境人民币合法、合规、有序流动，使人民币能“走出去”，且“回得来”。
（三）进一步健全跨境资本流动统计监测和预警
一是加强对跨境人民币流通统计监测重要性的认识。在充分考虑到缅北地区无官方银行机构、缅币币值不稳定、兑换商人无汇率定价权，以及跨境人民币流通形式多样化等多重情况影响下，以人民币为代表的跨境资本流动统计监测显得尤其重要。对此，要加大对跨境人民币流动监测分析，防范异常资金流动，有效促进边境人民币合理、有序流动。
二是进一步健全跨境资金流动统计监测分析，不断提高外汇收支数据的针对性、时效性。加强对资金流动的监测预警，避免异常大规模资金流动冲击境内资产价格，诱发金融风险。
三是完善的监测工作机制。从目前各监测点的操作来看，外汇管理工作人员由于出境受到严格限制，一般性的监测主要还是依靠亲戚、朋友等关系网来开展，很容易受人员岗位变动等不确定因素影响。同时相关监测工作也离不开海关、边防、商务等部门的配合。建立多部门参与的横向联动的监测机制，既有利于完善外汇统计监测工作，也有利于推进资本项目可兑换进程。
课题组成员：熊文兴李卫东李发柱
作者 中国人民银行临沧市中心支行课题组