2020 年云南省地方政府专项债发行情况分析及思考
摘要：随着 2020 年 8 月 24 日云南省最后一个批次地方政府专项债发行结束，至此，2020 年云南省全年专项债发行完毕。本文通过回顾 2020 年以来我国地方政府专项债发行情况及重大政策梳理，并统计了云南省 2020 年全年所有 3 个批次专项债发行数据，从多维度分析云南省本级及 16 个州市的发债情况，弄清专项债重点支持领域，并为后疫情时代的专项债「包装」工作提出建议。
关键词：地方政府 专项债 疫情 二重一新
一、2020 年全国地方政府专项债发行情况
伴随抗疫特别国债全部发行完毕，新增专项债也迎来新一轮发行高峰。数据显示，截至 8 月 19 日，2020 年专项债已累计发行 3.55 万亿元，创历史同期新高，其中新增专项债发行 2.56 万亿元，超过去年全年水平。
按照财政部的要求，3.75 万亿元规模的专项债将力争在 10 月底前全部发行，截至 8 月初，专项债发行额度已经完成全年限额的 60.27%，全年剩余的专项债额度约为 1.5 万亿元。
受抗疫特别国债发行影响，六七月新增专项债发行规模出现大幅回落的情况，具体规模分别为 811 亿元、349 亿元，与去年同期相比回落幅度超 80%。但随着 7 月底 1 万亿元特别国债全部发行结束，专项债将迎来集中发行的高峰期，预计未来 3 个月月均发行规模将达到 5000 亿元。
2020 年上半年，国内经济状况受疫情冲击明显，伴随复工复产政策的作用及一系列财政政策支持，截至 6 月底，多项经济指标接近往年水平，其中地方债大规模提前发行起到了不可忽视的作用。
截至 8 月 26 日，全国各地区专项债发行情况，数据来源：上海证券交易所
财政部在上半年多次提前下发债券发行通知，其中 2020 年 2 月 11 日，提前下达 2020 年新增地方政府债务限额 8480 亿元，4 月底又提前下达了 1 万亿元专项债券新增限额。中央提前下达地方政府新增债务限额，对地方来说，有效促进了其投资，是应对疫情冲击的积极举措。
为做好债券使用工作，财政部近日还印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（以下简称「《通知》」）。《通知》对年内专项债发行工作做出了详细指导，以进一步提高专项债发行及使用效率，助力财政政策更加有效。
相比以往债券管理办法，2020 年专项债管理中，财政部对因准备不足、短期内难以建设实施的项目，首次允许省级政府及时按程序调整专项债资金用途，进一步防范新增专项债资金挪用风险，并促使多数专项债支持项目快速开工，起到助力稳增长的双重作用，是专项债管理方式的又一创新。从稳增长的角度出发，专项债下半年仍将主要投向基础设施建设领域，从而继续发挥专项债促经济增长的重大作用。
此前，国务院常务会议要求，各地要加快专项债发行和使用，支持「两新一重」（指新基建、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设）、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设，尽快形成实物工作量，确保项目质量。
数据显示，2020 年上半年收费公路项目收益专项债券发行 57 只，规模 1354.77 亿元，目前项目收益专项债券中用于基础设施建设的资金比例超过 82%。
根据《通知》要求，从投向领域看，2020 年第三批专项债强调积极支持「两新一重」项目，推动经济转型升级。因此，交通领域建设、水利建设的专项债比例将会大幅提高。
此外，2020 年上半年央行实行了较为宽松的货币政策，一季度市场流动性充足，加之多次下调逆回购、MLF 等市场利率，在宽松货币政策引导下，地方债发行利率继续下行，融资成本有所降低，这也使得项目收益专项债更受市场欢迎。
众所周知，在疫情影响下，地方政府的财政压力加大，这加大了专项债资金用途被挪用的可能性，对此，财政部近日进一步加强了专项债资金用途的管理。在 2020 年 6 月召开的全国财政厅（局）长座谈会上，财政部部长刘昆做相关报告。会议指出，在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作，不能因为应对疫情就不重视债务风险，不能因为财政困难就违规举债制造新的风险，绝不为解决短期问题而留下后遗症，并且强化违法违规举债责任追究。
根据会议精神，多位财税人士认为，为防范地方政府违法违规举债带来的风险，预计未来，财政部对违法违规举债和隐性债务风险的防范和监管将会加强。
二、云南省 2020 年度地方政府专项债券发行情况总结
（一）全年专项债发行情况
本轮第三批次专项债发行完毕，意味着 2020 年全年的新增专项债发行告一段落。
总体来看：云南省本级共发专项债 83.5 亿元；云南 16 个州市全年均有专项债发行，发行额度排名前五的地区是临沧市、昆明市、曲靖市、大理州和文山州。前五地区的发行额度共占全省全年发行额度的 53.69%；迪庆州是发行额度最少的州，全年一共发行专项债 6.1 亿元；作为滇西地区，临沧和大理的发债额度均位列前五，债券投向主要是用于公路基础设施建设。云南省以打造滇西国际大通道为抓手，进一步完善道路基础设施建设，构建东南亚交通、物流枢纽，进一步扩大开放，积极融入国家「一带一路」倡议。
（二）发行项目分类
云南省全年累计发行新增专债项目 589 个，总金额 1490 亿元。所有项目共投向 21 个社会领域，其中排名前五的分别是收费公路、产业园区、水利水务、铁路和医院，前五类项目发行金额合计占全年金额的 79.52%。
从项目投向来看，2020 年发行的三个批次专项债中，第二批专项债投向种类最多，第一批次次之，第三批次最少。
第三批次项目种类相比 2020 年第一、第二批次项目类别大幅减少，主要项目集中在收费公路、棚改以及产业园区三大类项目，以及 2020 年第一批、第二批次分期发行的项目。按照国家政策，第三批次新增了棚改类项目，另外第三批次项目中收费公路和水利水务项目的发债资金占比都比前两批次要高。其中收费公路、水利水务建设主要是按照国家「两新一重」的政策部署，完善重大交通基础设施和重大水利基础设施建设。
（三）发行期限分析
在 2020 年全年发行的专项债券中，从期限结构来看，30 年期的占比最大，达 47.23%；其次是 7 年期的项目和 10 年期的项目，占比分别是 30.29% 和 15.83%；5 年期的项目占比最少，为 6.65%。
从对应项目来看，30 年期主要对应的是公路、铁路等基建项目；10 年期对应的是产业园区、水利水务等市政基础设施项目；7 年期主要对应的是教育、医疗等项目。
2020 年发行项目的期限与去年相比总体明显拉长，也说明在疫情影响与脱贫攻坚的双重背景下，国家更加注重对大型基础设施建设的投入，更加强调专项债对国民经济的长期影响。
（四）「两新一重」项目
根据政府工作报告，2020 年地方债重点支持既促消费惠民生又促调结构增后劲的「两新一重」建设。此外，2020 年 1 万亿元抗疫特别国债部分也投向「两新一重」建设领域。
2020 年下半年，受到持续降雨造成的洪涝灾害影响，从中央到地方都在以「两新一重」（新型基础设施建设、新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设）为抓手，列出方案、计划、清单，抓紧推进和储备重大投资项目。
2020 年第三批项目中「两新一重」无疑也成为了重头戏，交通建设和水利项目都得到了进一步的加码。从交通、水利基础设施建设，到新型城镇化建设，再到新型基础设施建设，我们可以看出，「两新一重」项目正在有条不紊地持续推进中。由于该类项目对经济的可持续发展具有强大的推动力，从「全国一盘棋，集中力量办大事」的精神出发，可以预测，今后一段时间内，「两新一重」项目仍然是地方投资的重点。
三、分析与思考
2020 年由于专项债大幅扩容，地方债供给明显增加。地方专项债 1—7 月累计发行 2.47 万亿元，占地方债发行量的 65.7%。6—7 月份为给特别国债发行腾挪市场空间，专项债发行大幅放缓，预计 8—9 月的净增量较高，单月净增量可能达到 4500—7500 亿元附近，到四季度则会明显回落。
2020 年地方专项债发行拉长期限的趋势非常明显。2020 年 1—7 月地方专项债的发行期限进一步延长，平均发行期限为 15.1 年， 较 2019 年增加 4.8 年。整体来看，15 年及以上的超长期地方专项债占比大幅上升至 46.7%，10 年及以上地方债占比更是高达 80.9%，远超历史水平。与此同时，上半年地方专项债整体需求旺盛，多数省市的中标利率基本都较下限上浮 25bp，且投标倍数较高，多个省市的地方专项债投标倍数超过 10 倍。分期限来看，5Y 和 30Y 地方专项债需求最为旺盛。
2020 年专项债总体资金投向与以往有很大变化，重点支持基础设施建设等重大项目建设领域，并根据疫情需求增加了新基础设施建设、新型城镇化建设和地方应急医疗救助、公共卫生等基础设施投入。与此同时，为了支持地方财政，本批次专项债中增加了棚改类专项债。2020 年支持的项目以在建项目为主，国家对资金使用速度和效率的要求提升。目前用于新建项目资金约占全部项目资金的 36%，用于在建项目约占 64%。 同时，专项债可用作资本金的比例和范围进一步拓宽，支持实体的金融杠杆效应增强。专项债可支持的比例从去年 20% 放开到 25%，近期又扩大支持领域，安排了 2000 亿元用于补充中小银行资本金。目前，从实际落地情况来看，利用专项债作为资本金的利用度并不太高，云南省第三批次发行的专项债用作资本金部分占比不超过 5%。目前专项债作为资本金支持的项目数和金额最多的是公路和铁路建设领域，占所有专项债用作资本金总规模比例约 50%。总体来看，需要用作资本金支持的领域，项目的收益性相对更差一些。
作为西部省份，云南省 2020 年全年专项债投向更多向铁路、公路等交通建设倾斜。而 2020 年的创新品种如新基建、老旧小区改造等多数由东部省份发行，整体来看东部省份发行人创新步伐更快。后疫情时代，大基建仍为云南省发债重点，由于老旧小区改造的重要性 2020 年以来明显提升，专项债层面 2020 年也新推出了老旧小区专项债品种，预计后续云南省会有老旧小区专项债获得发行，同样，新型城镇化和新基建专项债也会得到进一步支持。
作者单位：张贺，国家信息中心，中国农业银行云南省分行；舒炳文，中国农业银行西双版纳分行；任旒，云南大学工商管理硕士研究生
作者 张贺 舒炳文 任旒