基层人民银行无证整治工作存在的困境及建议
摘要：2016 年，在党中央国务院的安排下，互联网金融风险专项整治工作，在全国各地政府的牵头组织下，如火如荼地开展起来。截至目前，三年时间过去，人民银行各分支机构积极配合地方政府，在互联网金融风险专项整治领导小组的工作机制下，全面开展了非银行支付机构风险专项整治工作，取得了一定的成效，但也遇到一些困难，亟待解决。
关键词：无证经营 困境 建议
在人民银行总行和重庆市互联网金融风险专项整治领导小组的正确领导下，人民银行重庆营业管理部自 2016 年起，坚持「打击非法、保护合法、积极稳妥、有序化解」的原则，快速建立打非工作机制，有序推进全覆盖摸排，稳妥高效实施重点整治，非银行支付风险清理整治工作取得明显成效。截至目前，共打击无证机构 21 家，对无证经营支付业务起到了一定的威慑作用，极大的净化了重庆市的支付结算环境。
一、工作做法及现状
（一）高效组建工作机构
在重庆市互联网金融风险专项整治领导小组（办公室设在重庆市金融办，现改名为重庆市地方金融监督管理局，以下简称市地方金融监管局）的领导下，及时成立由人民银行重庆营业管理部、市地方金融监管局双牵头，市公安、工商等多部门组成的非银行支付机构专项整治工作组（工作组职责主要为规范有证支付机构经营，打击无证经营支付业务机构），强化组织领导，明确职责分工。派出业务骨干与市地方金融监管局联合成立整治专班集中办公，随时保持与成员单位沟通联系，充分发挥地方政府部门在市场管理中的优势，保障专项整治各阶段工作顺利开展。
（二）统筹建立工作机制
周密制定《重庆市非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》，明确各阶段整治方法，倒排各阶段时间节点，统筹建立信息报送、议事协调、专家会商、督查督办及案件移交等工作机制，确保形成合力，提高效率。
（三）扎实开展业务培训
编发《非银行支付机构风险排查指引》，下发《非银行支付机构风险专项整治工作摸排手册》，从线索获取、信息排查、风险判定等各方面开展专业培训，为各区县政府具体开展摸底排查及清理整治提供有力的业务支持。
（四）探索建立长效工作机制
无证机构集中整治阶段主要集中在 2016 年。从 2017 年至今，人民银行重庆营管部与市地方金融监管局及各区县政府多方沟通及协调，共同建立了一套持续打击无证机构的工作机制，即人民银行重庆营管部接到客户举报涉嫌无证从事支付业务线索，根据工作机制将线索移交重庆市互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室），领导小组办公室通知注册地区县金融办开展现场摸排；领导小组办公室根据摸排结果，通知人民银行重庆营管部、市地方金融监管局、区县金融办开展现场核查；领导小组办公室根据现场核查结果，下发《互联网金融风险专项整治现场检查通知书》，通知人行重庆营管部、市地方金融监管局、区县金融办开展现场检查。领导小组办公室根据现场检查结果，对被核查公司下发《互联网金融风险专项整治整改通知书》，公司完成整改后即可继续合规经营。
截至目前，2016 年打击无证机构 5 家，2017 年打击无证机构 4 家，2018 年打击无证机构 9 家，2019 年打击无证机构 3 家，重庆市打击无证机构的长效工作机制初步建立，并持续发挥积极作用。
二、工作困境
（一）法律依据层级较底，未形成多维度精准打击
目前打击无证经营的主要文件依据有《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第 2 号）第四十七条「任何非金融机构和个人未经中国人民银行批准擅自从事或变相从事支付的，中国人民银行及其分支机构责令其终止支付业务；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关立案侦查；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（银发〔2016〕261 号「六、加大无证机构的打击力度」以及「七、建立责任追究机制（二十）严格处罚，实行责任追究。......银行和支付机构违反相关制度以及本通知规定的，应当按照有关规定进行处罚；情节严重的，人民银行依据《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的说规定予以处罚，并可采取暂停 1 个月至 6 个月新开立账户和办理支付业务的监管措施」。
首先，上述文件是人民银行分支机构参与地方无证机构打击的主要法律依据，但文件均属部门规章性质。
其次，文件中措施实施未形成渐进式打击，对无证机构如情节不严重或不涉及违法犯罪的，只限于整改。目前，以市场监管部门对无证机构打击主要依赖政府下发整改通知，机构完成整改后仍可合规经营。而对无证机构只有当发生案件或者社会影响面广规模大的情况下，才能够视作情节严重被处罚。鉴于此，对无证机构的打击手段单一，缺乏不同维度的精准打击手段。
（二）亟待建立进一步的联合打击机制
全国 P2P 的整治工作将于明年年初结束，随之全国互联网金融风险专项整治工作领导小组的主要工作职责也将结束。目前，无证机构整治仍然依托于互联网金融风险专项整治工作的工作机制开展具体工作，明年的无证机构如何继续在原有工作机制下开展整治工作是亟待解决的问题。
（三）投诉举报纷至沓来，易引发人民银行声誉风险
一是目前，前期已打击的部分无证机构资金链出现了问题，其客户为维护自身权益或收回资金，通常会以追讨资金为目的向人民银行寄送举报信，举报该机构无证行为。但基于前期该机构无证行为已被打击，对于客户追讨公司欠款等事项，人民银行只能建议其寻求司法途径解决，无法满足帮助客户追回资金的需求，易导致人民银行出现声誉风险。
二是个别部门创新业务突破支付业务底线。如，交通部门批准社会上部分企业开展「无车承运人」项目涉嫌无证经营支付业务。获得交通部门「无车承运人」资格的企业建立平台，托运方及承运方分别在平台上注册成为其会员，而托运方须事先预付托运费至平台账户，待平台确认货物按照托运方指令运到目的地后，平台扣收手续费用后将相应款项付给承运方。目前，市场上部分平台大量收取托运方保证金形成资金池，并延迟付款给承运方，已产生合同纠纷，导致平台客户为挽回资金向人民银行举报企业为无证机构。
三是部分被举报机构仅涉及「信息二清」行为，不涉及「资金二清」行为。按照人民银行总行的有关规定，「信息二清」行为不在无证机构打击范围内，但鉴于其仍存在因商户交易信息传递错误发生资金清算差错或商户信息被拦截、账户信息侧录等风险，人民银行分支机构只能采取约谈公司主要负责人，对其「信息二清」行为进行风险提示，要求停止开展上述业务的干预措施。
三、工作建议
一是建议尽快完善无证机构打击的相关制度，建立全方位、多角度的打击手段，并进一步提升其法律层级，以维护支付市场的良性健康发展。
二是建立持续的联合打击工作机制。虽然，全国互联网金融风险专项整治工作即将画上圆满句号，但市场上依然存在无证经营支付业务机构。为此，建议考虑建立由人民银行牵头的，以有证机构为支撑的打击机制，利用无证机构也需要金融机构提供支付服务的前提，从支付的源头遏制无证机构继续开展无证业务，或者考虑由政府牵头的工作机制长期存在，人民银行在政府金融管理部门的协调下，长期会同公安、工商联合开展无证机构打击工作。
三是建议根据市场上支付业务不断创新发展变化的情况，进一步明确人民银行分支机构对涉及无证行为的处理口径。包括，明确人民银行分支机构处理无证机构非无证行为引发客户投诉举报的处理口径；明确对其他部门创新业务突破支付业务范围的处理口径；以及明确「信息二清」是否需要打击等问题。
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作者系中国人民银行重庆营业管理部支付结算处助理业务专员
作者 何玲枢