我国地方税制存在的问题及对策研究
作者
【摘要】通过分税制改革，我国确立了地方税制的基本框架，顺应了市场经济体制的发展需要，促进了经济的高速发展。但是现行地方税制也存在不少问题，致使地方政府深陷财政困局。必须对现行地方税制进行完善。本文首先回顾建国以来地方税制的变迁，然后系统分析现行地方税制存在的主要问题，最后对改革和完善地方税制提出制度构想。
【关键词】分税制 地方财政 转移支付
引言
我国现行的地方税体系起始于1994年的分税制改革。我国的分税制改革根据事权与财权相结合的原则分别建立中央和地方两套税收体系，改变了我国过去长期没有独立的地方税收体系的局面，奠定了地方税收体系的基础，同时顺应了社会主义市场经济体制发展的内在要求。但不可否认的是目前的地方税收体制也存在一些问题。具体表现为在中央和地方的税权划分过于僵化、有关地方税权的立法严重滞后，阻碍地方因地制宜发展经济、地方主体税种的缺失，基层政府财政困顿以及愈演愈烈的土地财政等，这些势必影响到地方经济的可持续发展。
一、我國地方税制的演变与发展
纵观我国60多年的税收体制演进历史，可以1994年的分税制改革为标志，把我国中央和地方的税权变迁分为两个阶段。第一阶段是分税制改革实施之前的计划经济体制。我国先后实行过统收统支和财政包干体制，虽然也有中央税和地方税的划分，但是税收工作总体上是由中央立法和统一管理。由于国家当时是计划经济体制，并且税收在国家财政收入中所占的比重不大，尽管这种中央高度集权的税收体制持续多年但其对地方政府财政收入并不造成重大影响。
第二阶段是1994年分税制改革以后。我国为适应社会主义市场经济发展，对国家财政税收体制进行了重大调整，在1994年实施了分税制改革，统一了税收立法权，无论是中央税、共享税还是地方税，立法权都高度集中于中央，初步明确了地方政府的税收收益权范围。分设了国税、地税两套税务机构进行税收征管，国税局负责中央税和共享税的征收，地税局负责地方税的征收。分税制改革使我国地方税体系建设进入了新的历史时期。
二、我国现行地方税制当前存在的主要问题
经分税制改革后，尽管我国地方政府获得了一定的税权，地方税收体系的基础也初步奠定，但是从建立规范的分级财政管理体制的要求来看，我地方税制仍然存在诸多问题，主要表现在：
(一)中央对税权的高度集中，导致地方财政困局
目前，在我国税收的立法权高度集中于中央，几乎所有地方税种的税法、条例及实施细则都是由中央制定，地方税收的立法权限被忽略，制约了地方政府根据地方特色因地制宜的开征税种。中央税和地方税的划分标准也缺乏科学性，普遍存在既按税种划分又按企业行政隶属关系划分的做法，造成很多地方税种名不副实，难以发挥聚财作用，地方靠中央转移支付的依赖性越来越突出。与此同时，划分给地方政府的事权逐年增加，造成我国地方政府财权事权不匹配的矛盾日益严重。尤其是经济欠发达地区，不少基层政权举步维艰，地方官员为争取更多的纳税财源不惜举债建设，卖地敛财。根据国家审计署全国调查报告显示：截至2010年底，中国地方政府性债务余额(包含省市县三级地方政府)10.7万亿元，相当于中国去年GDP总额的27% ,财政收入的1.3倍，而其中80%来自于银行贷款，这种巨大的财政危机，不仅危及地方经济的可持续发展，也极易孳生政府腐败。
（二）地方税制结构的缺陷
目前我国开征的地方税中，增值税、营业税、资源税、企业所得税、个人所得税和印花税具有共享税性质，真正属于地方税性质只有城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、耕地占用税等小的税种。这些税种存在税源分散、税基流动性大、征收成本高等缺陷。更为关键的是地方没有规模较大、税源稳定的能对地方财政具有较大影响的的主体税种，主体税种的缺失致使地方税收规模普遍偏小，不能满足公共财政的需要，收支矛盾突出。
（三）转移支付制度不规范,地方政府间财力差距不断拉大
移支付制度是下级政府在本级财政收入无法或者不能有效满足履行政府职能所需财力的情况下，通过上级拨付资金的形式有效增加政府财力的一项制度。转移支付制度是分税制的核心，目的是平衡地区之间的发展差距。经过十多年的实施,转移支付制度发挥了重要作用，通过转移支付，中央政府保障了重大战略决策的落实，为地方经济社会发展提供了大量资金支持。但是也应当看到,目前的转移支付制度还存在一定的不足。
1.转移支付的均等化效果不明显，地区差异进一步扩大
目前，在中央整体的转移支付中，专项转移支付所占的比重过大，而一般性转移支付所占的比重太低，均等化转移支付的规模偏小。2010年中央对地方的转移支付总额为2.73万亿元，其中专项转移支付为1.41万亿，加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，这样专项转移支付的比重就达到了全年转移支付总量的61.7％，所占比重明显过大。当年中央均衡性转移支付仅为5452.53亿元，还不到转移支付总额的20%。在经合组织（OECD）国家中，均衡性转移支付一般都占到50%以上，如奥地利为69%,墨西哥为78%,西班牙为67%,瑞士为80%,葡萄牙为81%,土耳其为82%。
2.转移支付的分配标准不科学
税收返还是地方政府转移性收入的重要组成部分，为了保证地方利益，中央对各地区的税收返还是以上年的实际收入作为基数，各地区差别很大，这样经济发达的地区就会得到更多的返还额，而经济欠发达地区得到的返还就越少。按基数法确定的税收返还标准没有考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，难以实现各地区基本公共服务均等化。
3.省级以下转移支付制度不规范
实施分税制改革以来,地方政府都比照中央的《过渡期转移支付办法》并结合本地实际，制定了各自的过渡期转移支付办法， 使县级财政困境得到一定程度的缓解，但是仍然很不规范，均衡效果也不甚明显。主要表现在：
（1）转移支付的总量偏小。由于中央的财力直接对省的转移支付水平还较低，而省级政府的资金来源较窄,聚集大量的资金还比较困难，对下级政府的转移支付总量偏小。
（2）转移支付的结构不合理。
三、完善我国地方税制的初步设想
我国的地方税制改革必须要走法制化道路，核心是解决好中央和地方的分权以及地方税制构成两个问题，目标就是要从自身国情出发，根据事权与财力相匹配的原则，建立一个与市场经济体制相适应的，能为地方政府行使职能提供财力保障的地方税收体系。结合世界发达国家在地方税制方面的普遍经验和共同做法，对改革和完善中国地方税制提出以下设想：
（一）科学划分中央和地方的税权
1.税权总体上仍由中央集中
由于我国是单一制国家，长期以来一直实行中央集权，将税权集中于中央政府，有利于在全国范围内实现税负公平，消除各地区之间的税收竞争，并使中央政府有充足的财力用于转移支付，以保障在全国范围内基本公共物品供给的均等化。
2. 应赋予地方一定的税收立法权
我国各地方由于自然条件及经济发展水平存在很大差异，财政能力和税源情况也有很大区别，存在城乡二元经济结构，公民没有自由迁徙权，在此情况下赋予地方一定的税收立法权，有利于地方政府发挥地方特色，增加税收渠道，增强地方收入，改善财政状况，，促进经济良性发展。在税权划分的具体措施上中央只制定地方税税种的基本税法，而实施细则及其征收管理等权限应赋予地方。地方政府可结合当地经济资源优势，经全国人大或其常委会授权，可以开征部分地方色彩浓厚的地方税。地方的税收立法权只限于省一级地方政府。同时须全面强化地方人大对地方政府的税权监督。
（二）构建以财产税为主体的地方税体系，是我国地方税制改革的发展趋势
财产税是对财富存量课征的直接税，税负不易转嫁，税基不易流动，税源稳定，税务资料便于获取，不易逃税，具有调节收入功能，因而成为世界各国通行的地方税，是地方财政收入的主要来源。由于我国的财产税的税种较少,比重小,难以满足地方财政收入的需要。许多地方政府只能靠出卖土地使用权来补充财政收入，土地出让金已经成为地方政府财政收入的主要来源。在2010年全国国有土地有偿出让金收入高达29397亿元。我国地方税制改革的就是要让各级地方政府拥有自己的能够获得稳定的财政收入主体税种。借鉴国际成功经验，把我国现行的城市房地产税、城镇土地使用税、城镇土地使用费、土地增值税和土地出让金等加以改革，整合为新的财产税，并以此作为我国地方税结构的主体税种是一种较为可行的方案。原因如下：首先，财产税是一种典型的受益税。因为房地产为代表的财产的升值并不是因为其自然增值，而主要是由于地方政府对该房产周围所进行的公共物品的投放，使其区位价值发生了改变，从而使其市场价值增加。地方政府通过征收财产税对政府投资溢价进行回收改善地方财政状况，体现了税收公平原则。其次，财产税的税基非常稳定。财产税的税基是房地产的市场价值，尽管房地产市场起伏不定，但从长期来看，房地产的价格总体是上涨的。另外，由于财产税的税基相对固定，当邻近的地区降低税率或者给予税收优惠时，该区的居民也难以迁移过去，从而有效地抑制了地区间政府的税收竞争。再次，财产税由地方征管符合税收效率原则。以房地产为代表的财产税计税依据非常复杂，需要有房产评估部门根据房产的特征逐一评估来认定，因为地方政府熟悉征税对象，具有信息优势，便于对业主的收入状况进行核查，所以该税种由地方政府来征管具有成本优势。
（三）完善转移支付制度,均衡政府间财力差距
建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制的重要内容，也是平衡地区间差异、协调经济社会发展的客观要求。
1.转移支付结构的优化
扩大均等化转移支付总量，缩小专项转移支付和税收返还规模，逐步提高一般转移支付比重，降低专项转移支付的配套资金要求，对于贫困地区，尽量减少地方配套资金数额。
2.完善省级以下转移支付制度的规范化建设
目前中央转移支付只分配到省一级，但资金需求大部分在市县级，必须完善省级以下财政转移支付管理体制。
（1）增强省级政府的责任意识。省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开，切实把解决域内地方政府级财政困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务。
（2）在转移支付的结构和项目安排上，应根据辖区内地方政府的财政状况，合理确定转移支付项目和资金，科学设置省内均等化转移支付项目，均衡各地的财力，实现各地公共服务均等化的目标。
（3）积极推行省直接管县和乡镇财政管理体制改革。建立省对县的直接转移支付体系，减少财政管理层级，有利于从制度上增强县级财政，缓解我国基层财政的实际困难，提高行政效率和财政资金使用的效益。
参考文献
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作者简介：徐忠方(1975-)，男，河南濮阳人，任职于河南省濮阳市公安局，研究方向：公司法。
作者 徐忠方