林权抵押贷款缘何难行
宁蒗彝族自治县是云南省重点林区县之一，2008 年森林资源二类调查显示，宁蒗县总面积 903.75 万亩，林业用地面积 736.74 万亩，全县森林覆盖率为 68.7%。自 2008 年宁蒗县开展集体林权制度改革以来，林地确权面积已达到 598.15 万亩，林权成为林户手中可以自由流动的「活资产」，通过转让、出租、抵押等方式，林权具备了森林资源资本化、商品化和货币化的可能，银行开展的林权抵押贷款无疑成为了一个较好的融资渠道。但是 2010 年以来宁蒗县金融机构的林权抵押贷款数据显示，全县金融机构仅发放过 3 笔林权抵押贷款共计 300 万元，其中两笔贷款的林权未经评估、登记，也未签订担保合同，严格来说不属于真正意义上的林权抵押贷款。从 2012 年至今，辖内金融机构未发放过新的林权抵押贷款，目前贷款余额为 30 万元，林权抵押贷款业务的发展缓慢甚至裹足不前，由此可见一斑，是什么原因造成了林权抵押贷款在一个林业县难以开展的困难局面？分析其因，主要有以下几个方面：
一、林权评估难，评估结果银行难认同
本土具备森林资源资产评估资质的机构少，林农评估不方便。云南省具备资产评估的专业机构有 65 家，丽江市仅有 2 家，而丽江市各县均无资产评估机构；云南省具备森林资源资产评估的林业单位有 136 家，其中丽江市森林资源调查队、宁蒗林业局森林调查队都属于具备丁级资质的单位，按《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》（云银监发[2010]71 号）规定，丁级资质单位不具备森林资源资产评估资格。
（一）评估费用较高，林农难负担
资产评估机构收费是根据林权种类按亩收费或按资产评估价值确定费率。如用材林及薪炭林按每亩 5 元（视项目难度上下浮动）收取评估费，经济林评估收费按国家收费标准分档，100 万元以下费率从 9‰至 15‰不等，100 万元至 1000 万元费率从 3.75‰至 6.25‰不等，对一般的林农而言找专业的评估机构费用较高，难以负担。
（二）贷款银行过多考虑自行评估的成本，小额的林权抵押贷款业务难以开展
根据今年出台的《中国银监会 国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》相关规定，30 万元以下林权抵押贷款评估由贷款银行自行评估，或与森林资源资产评估专家联合评估，或与林农共同协商估价，不得向借款人收取评估费用。宁蒗县各金融机构均不具备自行评估的能力和资质，与林农共同协商双方难以达成共识，聘请森林资源资产评估专家又要考虑聘用成本，产生的一切费用均不能转嫁，由此银行产生惜贷思想，对 30 万元以下的林农贷款需求非常不利。
（三）评估机构的评估标准不一，贷款银行对部分林权的评估结果难以认同
在调查中有金融机构反映，部分通过收购而拥有林权的企业通过省外资产评估机构取得的评估报告，其评估价值之高让银行难以接受。如某行 2011 年发放的一笔林权抵押贷款中，一万多亩的云南松用材林通过评估机构评估价值为 660 万元，最终确定抵押率为 50%；而同期一家企业收购的一万多亩云南松用材林的评估报告显示其评估价值为 2 亿多元，贷款银行表示难以认同拒绝了企业的贷款要求。虽然这只是个案，但银行对资产评估机构的评估结果不认同，反映出不同的评估机构之间评估标准差异较大。
二、抵押物保障难，自然灾害和滥砍盗伐是贷款银行难以抛开的「心病」
（一）无反担保措施
林权抵押反担保是指被担保人或第三人将其合法取得的可用于抵押的林地使用权，抵押给保证人的一种反担保方式，提供担保的单位基本可分为以下三种：政府出资组建的担保中心，按商业原则组建的担保公司，信用建设促进会、农村党员信用担保会等中介组织。林农通过专业的担保机构办理贷款成功率相对较高，通过反担保抵押物也有更大的保障，但目前在宁蒗县还没有成立政府组建的担保中心，仅有的一家担保公司尚未开展反担保业务，农村信用担保中介组织就更少了，林权抵押贷款反担保业务难以开展。
（二）森林保险业务的缺失使贷款银行顾虑重重
对贷款银行来说，森林的火灾虫害是林权抵押贷款业务中难以预料的天灾，一旦受灾抵押物贬值，不仅林农受损严重，银行贷款也有可能无法收回。目前宁蒗县金融机构在发放贷款时与多个保险企业合作开展借款人人身意外伤害险种服务，如安贷宝等，取得了较好的效果，但在宁蒗县的 3 家保险公司中，仅有中国人民财产保险公司宁蒗分公司承保森林火灾保险业务。由于森林保险属于政策性保险，其保费主要由中央、省、地市、县级财政分别承担，这对林农、银行来说都是好事，但由于宁蒗县财政部门的保费资金无法配套到位，中国人民财产保险公司宁蒗分公司至今未能开展此项保险业务。
（三）乱砍盗伐防不胜防，银行贷后管理操心多
虽然各种林权抵押管理办法中规定贷款银行可以与当地林业部门合作建立巡山制度或由借款人自己保证林权的完整性，但是由于雇人看管抵押物涉及费用支出、林业部门人手少、信用环境差等各种原因，作为抵押物的林木被乱砍盗伐依然是贷款银行难以解决的贷后管理难题。抵押物一旦缺失，银行贷款的收回就难以保证，抵押也就失去了意义。
三、银行业金融机构「嫌贫爱富」且林权抵押限制多，林权抵押贷款难发展
（一）银行「嫌贫爱富」山区林权抵押贷款难
宁蒗县拥有林权较多的主要是在山区、各乡镇居住的农户，却出现了「山区居民林权多经济差贷款难，城区居民林权少经济好贷款易」的怪现象，其实主要是银行「嫌贫爱富」的心理在作怪。城区居民办理贷款业务时，由于经济收入来源稳定可靠，可用房产、工资收入、林权等进行多重担保抵押，而山区居民主要靠天吃饭，经济基础薄弱、居住条件差、收入不稳定，可提供的担保抵押物少，银行以「赢利」为目的更愿意选择「实力雄厚」的城区居民放贷，而不愿意办理后果难料的林权抵押贷款。
（二）林权抵押贷款限制多
农行规定不单独接受林地使用权的抵押，意味着已经采伐或被火焚烧的林地其使用权不能在农行获得贷款；农村信用社要求林权抵押贷款业务应遵循属地管理原则，除社团贷款外，不得跨经营服务辖区办理林权抵押贷款业务，将异地林权抵押贷款业务排除在外；另外宁蒗县辖内金融机构少，多个乡镇金融营业网点缺失严重，林农在辖内贷款的金融服务机构选择面小，更加剧了林权抵押贷款的难度。
（三）相较复杂的贷款程序，林农更喜欢「直接融资」
林权抵押贷款需要经过林权评估、申请贷款、银行审批、到林业部门登记等多个程序，林农普遍认为林权评估费钱费力费时间，银行审批贷款门槛高、期限长，最终还不一定能贷到款。相比较而言，直接流转省去了融资成本，拿到了钱还不需要考虑还款付息，因此有的林农选择将手中林权卖出享受「直接融资」的便利。
（四）林权少，抵押贷款不划算
部分林农持有的林权份额小，只有 100～200 亩左右，按抵押率算下来只能贷 3～4 万元钱，又不能享受相关的贴息优惠政策，还不如金融机构开办的小额农户贷款、惠农卡周转贷款方便快捷，导致了林农对林权抵押贷款积极性降低。
（五）购买林权的外地企业热衷异地林权抵押贷款
至 2013 年 8 月末，通过宁蒗县流转服务中心登记的已流转林权达 178.65 万亩，占确权面积的 30% 左右，这部分林权基本被外地相关林企或公司买走，其中 31.8 万亩通过评估价值 21.48 亿元，企业将这部分林权通过异地抵押获得了 9.23 亿元贷款。购买林权的企业初衷就是为了获得林权抵押贷款，林产品加工企业还可以通过拥有林权享受一定的税收、贴息等优惠政策，同时在自己的公司注册地与评估机构、贷款银行都是「熟人」好办事，作为优质企业其当地银行也会积极支持贷款，导致宁蒗县金融机构更难争取这些较好的企业开展林权抵押贷款业务。
四、抵押物变现难，贷款银行「后顾有忧」
抵押物变现难，这是贷款银行最不乐见的事情，一是采伐抵押的林木受到林业政策的限制，对需要采伐抵押林木进行变现的，要到林业管理部门办理采伐证。宁蒗县 1998 年以来作为长江中上游地区禁止商品林采伐区已经多年没有采伐指标，每年仅有少数用于居民建房的民用林采伐指标，商品林采伐证的办理有难度；二是林权一般地处乡镇高山，交通不便，砍伐、运输基本要靠人工和畜力，采伐成本高，而相关的采伐运输成本费用均要从抵押物变现值中扣除或由借款人自己支付；三是宁蒗县尚未形成完善的林权交易市场，银行对不能采伐的林木是否能顺利流转变现表示担忧。
五、对策建议
（一）统一规范评估公司的林权评估标准，适当降低评估收费水平，提升县级林业局森林调查队的评估资质
宁蒗应尽快建立宁蒗县的森林资源评估专家人才库并与金融机构开展长期评估合作，以减轻林农评估的相关成本。
（二）政府部门应当加快小额林权抵押贷款担保中心的出资组建工作
积极引导现有的担保公司开展小额林权抵押反担保业务，各乡镇结合农村信用体系建设工作要求，逐步成立担保中介信用组织，完善林权抵押贷款反担保业务；在森林保险业务方面，县级财政部门应加大保险投入，可以采取财政拨款与林农自投相结合的方式购买森林保险，免除火灾后患。
（三）金融机构要对林权抵押贷款模式进行创新
要加强对山区林户、林农专业合作社、林产品企业经济组织的信贷投入，变单一的林权抵押为「公司 + 林户」、「基地 + 林户」、林农联保、小额林农贷款等形式，重点扶持有特色的地方林产品龙头企业；同时，结合「一村一品」、「信用村」的建设要求，对经济果木种植具备一定规模的村镇，通过建立农户信用档案，尝试「林农信用 + 林权抵押」的方式提供信贷支持；政府和林业部门要争取资金，提供财政贴息和风险补偿基金等优惠政策，对积极开展林权抵押贷款且成效显着的金融机构进行奖励，以减轻林农负担，吸引持有林权的外地企业，提高银行金融机构发放林权抵押贷款的积极性。
（四）建立并完善林权交易市场
通过市场机制保证林权交易流转自由畅通，尤其是作为抵押物不能采伐的林权；同时加强与林业部门的沟通合作，对抵押林权需要采伐变现的积极支持其办理相关采伐手续。
（五）林权抵押贷款的发展，离不开银行金融机构的支持
一是可以考虑适当提高贷款抵押率，二是适当降低贷款利率水平，实行有差别的贷款利率优惠政策，三是适当延长贷款期限，与林业生产周期相匹配。
人民银行宁蒗县支行课题负责人：杨继勋
课题组成员：肖 青（执笔） 李新光 和鹏飞 杨美月
作者 中国人民银行宁蒗县支行课题组