浅谈第三养老保险支柱在我国的发展前景

摘要：人口老龄化是全球性不可逆转的发展趋势，探索完善更为合理的养老保险体系成为新世纪各个国家迫在眉睫的重要任务之一。目前，我国已初步建立起三支柱养老保险体系：1991 年，我国初步建立起第一支柱基本养老保险制度；1997 年，初步建立第二支柱职业养老金制度；第三支柱起步较晚，于 2018 年出台了个人税收递延型商业养老保险并开展试点工作。目前「三支柱」发展结构很不平衡，基本养老保险一家独大，职业养老金发展缓慢，第三支柱力量薄弱。2020 年初印发的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》明确指出，要完善个人税收递延型商业养老保险政策。2020 年 10 月 21 日，中国银保监会主席、中国人民银行党委书记郭树清在 2020 年金融街论坛上讲话表示，要发挥金融优势，努力促进第三支柱养老保险健康发展。发展具有市场化程度高、参保门槛低、产品设计灵活等优势的第三支柱养老保险对减轻我国养老金财政压力、满足国民多层次的需求缺口具有重要意义。本文以美国、日本等发达国家为参照，结合我国养老情况以及养老保险发展现状，探寻进一步完善我国养老保险制度的对策建议。

关键词：养老保险 第三支柱 税收递延

一、我国养老保险现状

国际通认，当一个国家（地区）60 岁以上老年人口占人口总数的 10%，或 65 岁以上老年人占人口总数的 7%，则意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。国家有关统计数据表明，2019 年我国 60 岁及以上人口达 2.54 亿，占总人口的 18.1%，其中 65 岁及以上人口达 1.76 亿，占总人口的 12.6%，是全球老年人口最多的国家。我国从 2000 年开始进入老龄化社会，2015 年进入深度老龄化，据预测，到 2040 年后达到 20% 以上，进入超级老龄化阶段。

（一）养老保险三支柱概况

养老保险「三大支柱」目前是国际上普遍采用的养老形式，其概念最早于上世纪 80 年代，由世界银行在《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》中提出。「三大支柱」的构成包括基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险，其核心是将养老责任由政府、企业和个人共同分担。1991 年 6 月 26 日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33 号）提出「逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度」，标志着我国养老保险制度开始了探索建立之程。

第一支柱基本养老保险制度运作模式由社会统筹和个人账户相结合，覆盖人群包括城镇职工和城乡居民，其中企业和个人强制缴费，缴费部分可抵扣企业所得税和个人所得税，目前第一支柱在我国发展较为完备。第二支柱养老保险制度企事业单位补充养老保险包括企业年金、职业年金和商业团体养老保险，企业和个人自愿缴费，企业享受抵扣所得税优惠，在我国发展逐渐普及。第三支柱个人税收递延型商业养老保险，属于个人自愿缴费、享有递延个人所得税的优惠政策，于 2018 年在我国首次开展试点工作，发展略为滞后。

（二）我国第三支柱养老保险发展现状

养老保险第三支柱的缴费主体是个人，属于个人养老金计划，旨在提高个人养老保险参与度。个人养老金计划主要由两种形式组成，一是个人储蓄养老保险，二是商业养老保险。1991 年，在开始探索建立基本保险养老制度之初，我国就提出个人储蓄性养老保险的概念，但在后续发展过程中，受到国民经济发展、社会环境文化、具体制度实施等各方面因素影响，养老保险第三支柱未得到长足发展。由于当时金融市场发展不够完全，未提供有效金融产品供给，以及个人养老储蓄保险未形成制度化、长期化安排，加之受传统社会观念影响，个人积累养老金的主要方式是储蓄。2017 年，随着国办发〔2017〕59 号文件的发布，经十余年千唿万唤的个人税收递延型商业养老保险终于面世。2018 年 4 月，财政部等五个部委联合下发了《关于开展个人税收递延商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22 号），在上海、福建和苏州工业园区实施一年的试点工作，标志着我国开始运用税收优惠手段探索建立第三支柱，个人税收递延型养老保险取得重大突破。据官方数据显示，截至 2019 年末，参保人数 4.7 万人。累计实现保费收入 2.45 亿元。2020 年 10 月 26 日，人社部印发《关于支持海南自由贸易港人力资源和社会保障事业创新发展的实施意见》，提出进一步将海南省纳入养老保险第三支柱养老金先期实施范围，标志着我国养老保险第三支柱发展进入新的探索阶段。

（三）我国第三支柱养老保险存在的短板

1.第三支柱养老占比低，养老保险体系结构失衡。据统计，2019 年末，我国养老保险三支柱的比例是 73∶21∶6，属典型金字塔形。第三支柱「发育不良」，第一支柱一家独大。与此同时，美国三支柱比例是 10∶58∶32，属橄榄型。和发达国家对比，我国养老保险体系结构发展失衡。我国人均 GDP 与发达国家相比差距较大，未富先老的特点比较明显，对第一支柱过分依靠及目前第一支柱的低收益率，使得我国养老金问题更为严峻。

2.第三支柱养老保险目标人群定位不明确，针对性、覆盖面有限。第一支柱基本养老保险制度包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，基本实现全覆盖，但是总体保障水平，尤其是对城乡居民的保障水平有限。第二支柱企业年金、职业年金等单位补充养老保险制度的覆盖面较窄，只能满足小部分群体。由于第一、二支柱政策倾斜的侧重性、推广度的有限性以及部分民众养老意识的局限性、落后性，运行过程中第一、二支柱的实际覆盖面不完全，未被覆盖到的这部分群体其实是第三支柱的潜在客户。关注第一、二支柱下的真空地带，进一步扩大覆盖面，明确可发展的目标人群，才能为养老保险第三支柱完善制度设计、精细化机制构建、深化产品推广找到方向和切入点。

3.税延养老保险处于小范围试点阶段，制度尚未完善。2018 年 5 月 1 日，个人税收性递延政策在上海、福建和苏州首次试点。此次试点涉及区域均为经济发展水平较高的发达地区，涉及面较窄，对全国而言代表性不强。同时，办法中税收优惠力度不足，税前扣除按照投保人收入的 6% 和 1000 元孰低确定，个人所得税征收比例为领取时 75% 养老金的 10%。政策优惠力度不足、计算方式繁杂，对民众正向激励性低，甚至带来负向激励。2020 年 10 月 26 日，海南省被纳入养老保险第三支柱养老金先期实施范围，政策效果需进一步观察。

4.第三支柱养老保险产品范围有待扩大，未充分发挥金融优势。第三支柱养老保险是利用金融手段增加养老保障供给的有效形式，其积极意义除了减轻养老财政负担，还能集中长期稳定资金，利用跨周期投资模式，从根本上促进资本市场健康发展。目前，我国养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金等多种养老产品开发不足，税收递延政策不足。据统计，当前我国居民金融总资产已达到 160 万亿元，其中 90 多万亿元为银行存款。受「存钱养老」传统观念影响，居民在选择闲置资金配置方式时，银行存款成为首选，比例高达 45%。相对来说风险较高的证券类、周期较长的保险类资产各占约 10%。此种资产配置方式下的收益率甚至赶不上 CPI 的上涨，在人口老龄化加速的趋势下进一步加剧了养老资金的长期短缺。由于可供选择的养老保险金融产品较少，加之国民金融理财知识匮乏，过于有限的投资范围导致养老基金不断缩水。

5.第三支柱养老保险宣传不足，政策普及力度有限。我国国民养老意识薄弱，许多青壮年对养老的概念及自我责任模煳，而对养老有需求的部分中老年人对养老保险第三支柱了解有限，导致养老保险第三支柱被关注度较低。加之政策宣导力度不足，受固定观念影响，国民对保险产品不信任的意识根深蒂固。思想观念的局限严重限制了养老保险第三支柱的发展。

二、美国、日本第三支柱商业养老保险的优势借鉴

发达国家对第三支柱商业养老保险探索建立较早，积极学习借鉴其经验有助于我国探索完善建立第三支柱商业养老保险模式。

（一）美国、日本养老第三支柱的基本情况

美国个人退休账户计划（IRAs）是美国养老保险体系中的第三支柱，分为两个主体，包含了四种类型，个人为缴费主体的传统个人退休账户计划、罗斯个人退休账户计划，以及由雇主为缴费主体的雇员储蓄激励匹配计划、简易员工养老计划。

日本第三支柱养老金主要由「个人型定额供款养老金计划（iDeCo）」和「个人储蓄账户计划（NISA）」构成，分别于 2001 年、2014 年制定执行，目前已经形成较为完备的双轨运行机制。iDeCo 是受「定额供款养老金法」管辖的私人养老金计划，本质上来说是专门用于投资相关金融产品的免税账户。

（二）优势借鉴

1.覆盖国民范围较广，满足不同收入群体对养老储蓄多层次的需求差异。美国和日本的养老第三支柱都是第一、二支柱的重要补充。IRAs 作为美国养老保险体系的第三支柱，不仅考虑了私人的养老保障，还将其他支柱可能未覆盖到的中小企业、自雇劳动者甚至非盈利组织考虑在内。日本的 iDeCo 计划覆盖所有在职雇员，包括公共部门人员、未覆盖企业养老金计划的企业雇员、个体经营人员、自由职业者以及家庭主妇。巨大的覆盖面减轻了基本社会养老保险基金支出的压力。

2.高额的税收减免制度，政策优惠利好。日本 iDeCo 账户内的投资资金和投资收益无需缴税，按照年金形式领取的福利金也可免税；NISA 账户中，通过该账户进行投资所产生的收益可免除全部 20.315% 的资本利得税，免税期 5 年。美国 IRAs 按年度对国民收入情况进行分析研判，依据收入情况判定各群体的税收优惠待遇，并根据投保人经济状况对缴费上限和税优减免规则进行调整。

3.多样化、精准化、差异化的类别机制，凸显效率与公平。不论是美国不同类型下的 IRAs，还是日本的 iDeCo、NISA，都呈现了精细准确的规则范式。美国的 IRAs 的缴费限额规定和税收优惠规定通过不同家庭情况和收入情况判定，呈现多样化、差异化的特征。日本的 iDeCo、NISA 也针对不同人群设置有相应的缴费限额和税收优惠率等，同时设置有多样化的金融资产配置，满足不同群体的多层次投资需求。整个机制建设都凸显了公平与效率。

4.成立专业咨询机构，提供辅助性服务加速推广实施。由于美国 IRA 的设计纷繁复杂，对于普通民众理解和选择何种类型存在困难，因此美国成立与此有关的专业咨询机构，便于人们对计划的理解与接受，这项举措促进了 IRAs 的进一步推广，也是其发展重要前提。而在日本的 iDeCo 计划中，营运管理机构作为中介向参与者提供投资产品建议，并对投资人开展投资教育，形成的体系化流程既帮助了投资人科学合理地进行产品选择，又普及了金融知识，营造了良好的金融市场氛围。

三、发展思路

（一）强化目标定位，扩大第三支柱国民覆盖面

目前，我国第一、二支柱的国民覆盖范围大多为有正式工作的群体，大量没有单位隶属关系的灵活就业者未被覆盖在内，第三养老支柱潜在客户群体巨大。加大第三支柱中对这部分群体的政策倾斜力度，扩大第三支柱国民覆盖面，既能提升养老保险的惠民理念，又能发挥其潜力，有助于国民储蓄进一步流入金融市场，实现经济发展的良性循环，同时也对社会稳定起到了一定积极作用。

（二）精细化制度设计，促进实现公平与效率

第三支柱的灵活性不仅能够为第一支柱「补缺口」，使基本养老保险专注于「保基本」目标，而且能够为第二支柱「补短板」，精细化的制度设计使第一、二支柱空白下的人群也可享有养老保险保障。根据参与人的类别和收入情况，针对性地制定具体的最高缴费限额、可享受到的税费减免额度、具体年限、领取方式等，设计有激励性的税优精细化制度，可有效刺激不同参与群体的养老需求，满足居民个性化的养老规划需求，实现公平与效率。

（三）丰富产品类别，提供选择多样性

以市场为导向，支持产品创新，丰富符合养老基金长期性和稳定性的投资标的，研究建立以引导鼓励长期投资为导向的资本市场税收政策，推出适合养老金投资进行风险对冲的金融工具，如银行养老储蓄、银行理财产品、养老目标基金等，建立与完善包括个人储蓄和商业保险在内的多层次养老保险体系。

（四）完善制度设计，引导社会转变养老及投资观念

中国的传统养老理念是养儿防老、政府养老、储蓄养老，明晰养老责任承担，通过制度设计促进民众自我养老意识、金融素养和参与度的提升是今后我国养老金投资发展的重要基石。日本的 NISA 系统把养老金储蓄同投资相结合，既为国民经济发展提供了金融支持，又培养了国民的投资理财意识。特别是针对未满 20 周岁群体所设计的初级 NISA 制度，更是为日本下一代积极参加第三支柱养老金计划奠定了重要基础。在制度设计上体现对国民养老、投资理念的引导，有助于实现机制的健康可持续发展。

（五）补充辅助性举措，为长效发展保驾护航

一是配套补充辅助性服务，提供专业咨询平台，协助民众进一步领会政策实施理念、选择养老投资计划、增强报税能力等，保证计划的可信度和可理解性。二是资本市场加强信息披露、投资者保护等制度建设，为养老金入市创造条件，吸引长期资金不断流入。有效保障客户群体正当权益，营造出适合养老金发展的市场环境是养老第三支柱长效发展的「护航人」。

参考文献：

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[3]刘霞.美国个人退休账户计划优势分析及对我国的启示[N].保险职业学院学报，2020-8（4）.

[4]单菁菁，秦铭梓.强化养老保险「三支柱」，实现养老金入市「多赢」[N].21 世纪经济报道，2020-8-21（3）.

作者单位：中国人民银行朔州市中心支行

作者 王永欣