以市场引导建立建耕地保护经济补偿机制

【摘要】为了遏制耕地非农化非粮化以及撂荒现象的持续发展，本文主张应用经济激励方式对农业经营主体进行补贴。本文通过对于各地相关试点的回顾以及相关政策系的关系梳理，得出了应协调相关政策重点关注欠发达地区治理的结果。在具体的治理思路上应当充分整合相关资金，由农业补贴资金做引导，耕地保护资金做激励，重塑农户增产增收与耕地保护的一致性逻辑，建立长效可持续的激励性耕地保护经济补偿政策。

【关键词】耕地保护 经济激励 政府治理

一、引言

三农问题事关我国现代化建设的基础，确保农民增产增收，维护粮食安全是我国经济持续健康发展的前提。但是在长期的经济建设中，耕地保护工作都或多或少的面对经济建设而退步。尽管我国实行的是最严格的耕地保护制度，但是自 1997 年以来，我国刚性的约束型耕地保护政策对于耕地保护工作的贡献率仅为 0.76%（翟文侠和黄贤金 2003）。故需政府要转变治理思路，在刚性约束管制的基础上创新激励制度，变耕地保护工作由被动到主动，实现多方共赢，经济可持续发展。

党的第十七届三中全会上建议展开耕地保护补偿试点、建立补偿机制。在此基础上全国多个地区均展开了相关试点实践。2008 年成都市全面开启农村产权制度改革，市政府通过设立「耕地保护基金」对农户进行经济补贴。为了抑制耕地非农化现象同时落实生态补偿政策，佛山市在借鉴成都市相关工作的基础上于 2010 年 3 月正式下发《基本农田保护补贴实施办法的通知》展开相关工作。同年 7 月苏州市将基本农田纳入生态补偿机制，并建立耕地保护专项资金进行补贴。2011 年 1 月广州市将土地出让金作为资金来源对辖区内部的基本农田实行差异化补贴。

通过近些年的试点实例可以看出，部分地区的政策取得了显着效果，但是仍然有改进空间。主要表现在补贴资金的来源于稳定性以及确定补偿对象和范围确定两个方面。前者是建立长效持续性耕地保护经济补偿制度的前提条件，后者是耕地保护资金发挥效力的关键因素。

因此，本文提出在各地区试点经验的基础上引入市场手段建立耕地保护经济补偿制度，从贸易角度扩大资金来源避免地区经济水平差异带来的资金效力发挥不足，同时将补贴行为与耕地保护践行者的劳动行为以及劳动成果相契合避免错位支付。

二、不同地区应有不同的治理思路

我国地域跨度较大，经济水平发展不均衡，地方政府财政能力也有较大差异。同时纵向的各级政府与横向的各地区政府在推进耕地保护工作的侧重点也有所不同，故在实现途径的偏好也有所不同，因此需要在全盘考虑的基础上兼顾地区差异性推进耕地保护经济补偿制度以及配套政策的制定。

（一）经济发达地区应依托生态补偿展开工作

经济发达地区政府治理治理能力较为完善，信息不对称现象较少，地区工业化进程基本完成对于侵占耕地资源变为工业用地的行为出于末期阶段，同时地区政府与居民对于良好生态环境有着明显偏好，故可以在地区封闭环境下由纳税人支付，地方财政支出，对于辖区内部耕地进行直接补贴。

（二）经济欠发达地区应依托粮食补贴展开工作

经济欠发达地区工业化进程开始较晚，由于工农业用地的收益利益差距较大，地方政府有将耕地转变为非农用地的偏好。同时在农户直接利用耕地资源的行为中，出于增收的目的，也有过度使用耕地与耕地非粮化的偏好。这样的现实情况为上级政府维护粮食安全的目标带来阻碍，需要通过政策调控使得中央政府、地方政府以及农户的利益相协调一致才能使政府治理达到预期目标。因此，在经济欠发达地区展开耕地保护工作需要围绕着以农民增产增收为核心的粮食补贴政策来展开工作。对待地方政府的诉求，应以市场化手段展开耕地发展权区际交易工作抑制耕地非农化。对待农户应当围绕地区政府推行的以增收为目的相关农业政策以及土地整理工作完成度实行激励补贴。

三、欠发达地区治理是关键

经济发达地区建设用地指标较为充裕，同时承担的耕地保护职责较轻，通过不断的工作总结理论上可以形成良好的反馈机制，积极引导耕地保护工作保质保量进行。但是欠发达地区仍需加强转移支付力度，同时不断积极引导农民创收带动农户对于耕地保护工作的积极性。

建立健全土地发展权交易市场机制。从耕地保护补偿的初衷来看，耕地保护补偿是对农村集体土地利用受限所遭受到的经济机会成本损失进行的转移支付性补偿，其主要目的在于促进社会土地利用收益的公平分配。土地用途管制促成了土地发展权的产生，政府以规划为手段的土地用途管制极大补足了土地市场失灵。土地用途管制是政府的一项合理权利，但是该项权利也应有合理的应用强度，应该与土地发展权之间取得平衡。

区际交易是地方政府之间的财政转移支付，因此在这一层面上将土地发展权以及土地改变用途所带来的土地增值收益视为归政府所有。经区际协调后，由地方政府根据将该部分资金用于耕地保护经济补偿在区域内部封闭运行。

区际协调的标准应遵循供需匹配的原则，以城乡建设用地增减挂钩为模板，拓展基本农田异地代保渠道，在同时满足耕地总量不减少、耕地质量不下降的基本条件下以建设用地指标为标的物实现土地发展权的区际转移实现多边共赢。

四、将农民增收与耕地保护行为逻辑相统一

耕地是农业生产的重要生产资料，在传统农业模式下耕地的质量直接决定了农户的收入高低，也使得农户有保护耕地的意愿。但是由于石油农业的发展，农业产量与耕地质量之间的有机联系被割断，使得农药化肥以及耕地利用强度与农业产量之间建立了较强的相关关系，这样就出现了农户为了增产增收而破坏性利用耕地的现象。

由于经济发展不均衡，大量农业人口选择外出务工，严重破坏了农村正常的生产秩序，导致了对农业生产破坏更为严重的耕地撂荒等现象。农户增收的愿望由务农转向务工，使得农民增收的意愿与耕地保护相脱钩。所以在欠发达地区进行政府治理的关键在于重塑农民增收与耕地保护的逻辑一致性。

（一）以农民增收为核心制定耕地经济补偿机制

农户能否获得满足自身生存发展哺育下一代的经济能力是农村能否持续发展的前提，继而影响农民对待农业生产以及耕地的态度，在宏观上最终影响粮食安全。农业补贴是国家为了增加农民收入，降低农业成本，提升现代化水平而对农业生产过程提供的补贴。但是目前该补贴从纵向被各级政府分流，从横向被各职能部门分割，真正能对农业经营主体产生直接激励的部分比较缺乏。并且在不同的历史发展阶段，政策的侧重心也应该随之变化。目前我国工商业发展态势良好，工商资本有能力自筹资金通过规模化经营以及纵向产业链整合获得利润，所以在针对规模化经营的补贴资金可以适当整合调整，转移部分资金同国土部门的耕保资金一同展开激励性补贴。

（二）积极引导农户与市场需求对接

目前引发耕地非粮化非农化非粮化以及撂荒的现象的关键原因是农户通过中粮难以满足自身的生存发展需求，增产不增收的市场化风险是主要原因。如果连增产都不能增收，这就断绝了农户对于通过种粮获得经济利益的积极性。所以针对这样的现象，在不能大幅度抬升粮价的情况下，应该推出粮食分级体系使质量较高的绿色农业获得消费者剩余转化为超额利润，打通农户与需求端的直接联系通过削减交易费用扩大销售利润。在这样的思路下，农业补贴资金应当着重关注中小绿色农业经营者经济引导性间接补贴，耕地保护资金则应部署在对于绿色农业体系构建的追加性以及经营效益的激励性补贴，以期重塑经济利益与耕地保护的逻辑一致。

（三）通过质量分级制度形成持续激励

我国农业经营普遍面临着增产不增收的市场风险，其中关键的问题是在国家渠道管制的情况下粮食产品同质化，将富含农民精心呵护照料的绿色农产品同规模化经营生产的农产品采用一致收购价。所以如果能够将绿色产品与石油农业产品区分开来，并且依据农药化肥的使用量进行粮食分级，就可以让供需双方围绕绿色农业以及背后的耕地保护形成正向反馈机制。并且在较小绿色农业经营主体获得比较利益的情况下，可以激励规模化经营的农业经营主体关注农产品质量，形成正向激励促进整个生产体系朝绿色农业方向发展。

五、结论与建议

本文通过对于耕地保护经济补偿的内涵阐述，理清了该项政策与农业补贴以及生态补偿之间的关系。通过对已有相关试点实践的回顾，将治理思路划分为发达地区思路与欠发达地区思路，明确了在政府治理中应当有机结合生态补偿相关政策与农业补贴相关政策。并且本文揭示出要建设长效耕地保护经济补偿制度阻止耕地非农化非粮化以及撂荒现象的持续恶化，需要重点关注欠发达地区治理。在欠发达地区的治理工作中，各级政府应当统筹农业补贴资金与耕地保护资金实现前者引导后者激励的模式重塑农民增产增收与耕地保护的一致性逻辑。

参考文献

[1]翟文侠，黄贤金.我国耕地保护政策运行效果分析[J].中国土地科学，2003，17（2），8-13.

[2]周小平.中国耕地保护补偿的实践探索[M].北京：中国农业出版社，2015.

[3]张一鸣.耕地保护制度的转型与对策研究——构建以经济激励为核心的耕地保护[J].中国农业资源与区划，2014，35（3）：26-31.

[4]李广东，邱道持，王平.三峡生态脆弱区耕地非市场价值评估[J].地理学报，2011，66（4）：562-575.

作者简介：徐成峰（1991-），男，安徽黄山人，首都经济贸易大学在读硕士研究生，研究方向：土地政策与制度。

作者 徐成峰