我国税收授权立法的合法性分析

【摘要】我国人大对税收立法的授权不符合税收法定原则，面临合法性危机，应废止已有授权，提高税收法律的效力层级，规范人大的授权立法，建立授权立法监督制度，加强纳税人的监督。

【关键词】税收授权立法 税收法定 合法性

一、税收授权立法的合法性来源

税收法定原则是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律为前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。依据此原则，税收的开征必须由立法机关制定法律，其他任何机关没有立法权，也不得修改立法机关制定的税收法律。在现实社会中，由于受到时间、技术等因素的限制，立法机关常常无法有效履行税收立法职能，税法的复杂性也决定其在制定之前需要经过试验和评估，因此税收授权立法常成为一种补充立法手段。

基于税收法定的要求，授权立法应受到严格的程序上和实体上的限制。立法机关应当为主要的税收立法机关，不得由行政机关行使大部分的立法职能；对于税法中的「基本事项」，例如税种的开征、税法的四个要素，应该坚持税收法定原则，由立法机关制定法律规定，只有那些「非基本事项」，才可授权行政机关制定行政法规，并且授权内容应当具体；明确被授权机关立法的程序要求，对授权事项进行程序上的监督；禁止被授权机关转授权。这是「法律保留原则」在税法领域的体现，也是税收授权立法最重要的合法性来源。

二、税收授权立法的合法性危机

（一）行政化严重

我国税收法律体系突出的特征是整体效力层级低，以税收行政法规为主、税收法律为辅，国务院为主要的税收立法机构。这违反了法律保留原则，超出了授权立法理论的范围。因为即使在实行征税权分享模式的情况下，也必须强调立法机关作为税收立法主体的地位，而不能由政府及其职能部门越俎代庖，否则与依法治国或依法治税的精神背向而驰。从我国《立法法》的规定及各国通例来看，国家立法机关应当是重要的税收立法主体，我国行政主导性的税收立法显然与这一点相违背。

（二）授权内容不规范

在特定情形下，授权行政机关进行税收立法是合法的，但此种授权也必须受到授权法的严格控制，并不得与税收法定原则相抵触，否则，此种授权则属无效。人大对国务院的两次授权，几乎把所有税收事项都授权给行政机关，并没有限定授权的范围，既无具体、明确的授权事项，也没有表明授权的理由和目的，属于「空白授权」；缺乏有效的监督机制，导致了行政权力的恶性膨胀，使立法被部门利益所影响。

（三）违背不得转授原则

「不得转授原则」是授权立法的一个基本的原则。为了防止授权立法的过度行政化、部门利益化倾向，《立法法》第十条规定，「被授权机关不得将该项权力转授给其他机关」。但目前有些部门规章是经过国务院的转授权，由财政部或国家税务总局制定的，还有的税种是由国务院授权地方政府进行细化规定，这不符合「不得转授原则」。

三、完善税收授权立法的建议

（一）解决现行授权的合法性问题

首先要废止 1985 年人大对国务院的授权，对现行的税收行政法规、规章进行体系化整理。对于根据「暂行条例」或「条例」等行政法规的规定已经开征的税种，应当根据试行的经验加以修订和完善，在此基础上提请立法机关审议通过，使之上升为法律；对于与上位法相抵触的低位阶规章等，应予以废止，改善税法体系混乱、复杂的现状。

（二）限制人大对行政机关的授权

继续采用税收立法权的分享模式，立法机关和行政机关都享有税收立法权，但严格限制行政机关税收立法权的行使。尽快制定一部税收基本法，明确规定哪些重要事项属于法律保留，应禁止立法授权，不仅在原则上确认了税收法定，更要防止税收法定原则成为形式；在基本法中规定授权明确性原则，授权时要明确授权的理由和依据，明确授权范围，包括事项的明确和授权时间的明确；确立「一事一权」的授权原则，禁止「空白授权」、禁止转授权。

（三）加强授权立法监督制度

加强授权立法监督制度，要求立法机关定期对授权立法进行审查，可以向行政机关提出质询；立法机关对超出授权范围、违背授权目的的行政法规及时予以废除；对于制定时违反授权立法程序的行政法规，可以要求被授权机关予以修改或废除。

（四）加强纳税人对授权立法的监督

授权立法应坚持民主与公平的价值取向，公开立法过程，保障公众参与立法的讨论和建议环节。加强纳税人对授权立法的监督，首先要从宪法上规定纳税人的税收监督权，建立纳税人对税收立法的监督机制；其次，要建立税收立法听证制度，立法前公开征集纳税人意见，召开听证会，为纳税人提供方便有效的意见表达渠道；此外，要完善纳税人的司法救济途径，真正实现税收法治。

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作者简介：梁嗣雯（1991-），女，山东威海人，北京交通大学法学院硕士研究生，研究方向：国际经济法。

（编辑：龙大为）

作者 梁嗣雯