国家账本彰显民生情怀
3 月 5 日，《关丁 2018 年中央和地方预算执行情况与 2019 年中央和地方预算草案的报告》提请十三届全国人大一次会议审查。预算报告是国家账本，账本里面有时代变迁，有国计民生，有国家「家底」。国家账本的每一个数字、每一笔收支、每一条政策，都叩动着代表委员的心弦，并引起社会公众的广泛关注。
国家账本富含民生
国家账本是政府部门一年工作资金需求的全景窗口。今年的国家账本传递 2019 年民生五大信号，富含民生需求。在当前经济下行、发展面临诸多网难的情势下，翻开国家账本，民生情怀扑面而来。其一，减税降费近 2 万亿元，增加市场主体活力。根据预算报告，今年要实施大规模的减税降费。全年减轻企业税收和社保缴费负担近 2 万亿元。减税降费是深化供给侧结构性改革的重要举措，有利于减轻企业负担、激发市场主体活力，是实实在在的民生红包。短期来看，减税降费会对各级财政带来压力，但长远来看，可培植财税资源，助力经济转型升级。其二，中央财政就业补助资金增长 14.9%，积极促进就业创业。根据预算报告，中央财政就业补助资金安排 538.78 亿元，增长 14.9%。将符合条件的个人和小微企业创业担保贷款最高额度分别提高至 15 万元和 300 万元。当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显，新的影响因素还在增加，必须把就业摆在更加突出位置。稳增长首要是为保就业，财政充当稳就业的主力军作用。其三，养老金标准平均提高约 5%，提升「老有所养」保障水平。根据预算报告，从 2019 年 1 月 1 日起，按平均约 5% 的幅度提高企业和机关事业单位退休人员基本养老金标准。今年全国一般公共预算安排社保方面支出的增幅，高于全国一般公共预算支出的增长水平，是着力保障民生的重要体现。其四，中央财政专项扶贫资金增长 18.9%，聚焦深度贫困地区脱贫攻坚。根据预算报告，今年中央财政专项扶贫资金安排 1260.95 亿元，增长 18.9%，增量主要用于深度贫网地区。中央财政对脱贫攻坚加大精准投入，并对专项资金的科学分配、高效使用和全程监管提出了更高要求。其五，教育支出增长 8%，优先发展教育事业。根据预算报告，今年全国一般公共预算教育支出 34800 亿元，比 2018 年执行数增长 8%。中央财政支持学前教育发展资金增长 13.1%，现代职业教育质量提升计划专项资金增长 26.6%。今年国家财力虽然紧张，对教育的投入仍继续增加，充分表明对教育的高度重视。发展有公平有质量的教育，才能托起未来的希望。
值得关注的是，今年提请审查的预算报告，40 多页的图表附件占了一大半，困示数量是去年的两倍，很多涉及减税降费等百姓民生新实惠。预算报告大「变身」，多图解说民牛新实惠，国家账本一日了然，「看不懂」成了历史。
做好「加减乘除」保障民生
「我们要当『铁公鸡』，不该花的钱『一毛不拔』。同时，我们也要打好『铁算盘』，把该花的钱花好，花在刀刃上。」财政资金如何花，花在哪里，如何防范风险？作为国家「钱袋子」的「总管」，财政部部长刘昆 3 月 7 日在十三届全国人大二次会议记者会上给出这样的表态。
预算报告明确，2019 年积极的财政政策要加力提效，发挥好逆周期调节作用，增强调控的前瞻性、针对性和有效性，推动经济高质量发展。「加力」体现在实施更大规模的减税降费和加大支出力度；「提效」体现在提高财政资金配置效率和使用效益。其中减税降费是今年积极财政政策的头等大事。今年将实行普惠性减税和结构性减税相结合，重点减轻制造业和小微企业税收负担，支持实体经济发展，对小微企业和科技型初创企业实施普惠性税收减免；全面实施修改后的个人所得税法，落实好 6 项专项附加扣除政策，减轻居民税负。同时，推进更为明显的降费，清理规范地方收费项日，加大对乱收费查处和整治力度。加强收费项日清单「一张网」建设，健全乱收费投诉举报查处机制。积极的财政政策加力提效，不是要搞「大水漫灌」式强刺激，也不是要搞政府大包大揽，而是要实施逆周期调节，更好应用市场化、法治化的于段，着力促进中国经济高质量发展，同时改善民牛。
如何贯彻落实积极的财政政策？刘昆以做好「加减乘除」四则运算这一形象的比喻作了解答。做好「加法」，就是要加大财政支出力度，重点增加对脱贫攻坚、民生等领域的投入，较大幅度增加地方政府专项债券规模，重点支持重大在建项日建设和补短板。这样将有利于向外界释放财政政策积极有力的信号，更好引导企业预期，增强市场信心。做好「减法」，就是节支裕民，要坚持政府过紧日子，大力压减一般性支出，严控「三公」经费预算，取消低效无效支出。中央财政带头严格管理部门支出，一般性支出要压减 5% 以上，「三公」经费再压减 3% 左右，长期沉淀的资金一律收回。做好「乘法」，用减税降费激发市场主体活力，提高居民消费能力。减税降费是今年积极财政政策的头等大事，国家将实施更大规模的减税降费，更好地引导企业预期和增强市场信心，稳定经济增长。做好「除法」，破除体制机制障碍，全面深化财税体制改革。要全面实施预算绩效管理，将预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程，加快预算执行进度，做好预算绩效监控，更好发挥财政资金作用。
在经济下行趋势下，既要增加财政供给稳增长，又要减税降费惠民生，这是一个两难的选择。 减税降费给企业和社会减轻负担，但也同时影响政府财政和社保收入的增幅，这是一把双刃剑。巧妇难为无米之炊。那么，用什么办法弥补收支缺口呢？钱从哪里来？最常见的于段就是扩张赤字，增加债务。今年国家适当增加了财政赤字，以缓解两难甚至多难的问题。根据预算报告，今年安排全国财政赤字 27600 亿元，比 2018 年增加 3800 亿元，赤字率由 2.6% 适度提高到 2.8%。一个国家的赤字率保持在怎样的水平，并没有什么金科玉律。当下人们时常引用的所谓警戒线，来源丁 1992 年欧盟的《马斯特里赫特条约》，该条约规定，加入欧盟的国家，不应有「过度赤字」，赤字占当年 GDP 的比重不应超过 3%，政府债务总额占 GDP 的比重不应超过 60%。这两条就是国内专家在论述财政赤字时经常引用的「国际警戒线」。其实，马斯特里赫特条约警戒线原本是欧盟成员围妥协的产物，与中国本无关联。
既要大规模减税降费，又不能大幅度举债，在此情势下，弥补收支缺口应有新思维。一方面，可以通过优化支出结构，加大财政资金整合力度，确保民生支出；另一方面，可以通过更加精细化的管理，通过严格科学的绩效预算提高财政资金使用效率；同时，政府也要进行白我革命，真正过紧日子。政府工作报告明确提出，中央财政要开源节流，一般性支出压减 5% 以上、「三公」经费再压减 3% 左右。通过这些于段，可以节约不少资金。本年度赤字率确实提高了，但在 3% 以内。这个数字是审慎的、适度的。适度提高赤字率，综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素，也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。
全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希认为，适度提高赤字率是积极财政政策加力提效的体现，有助于通过财政于段激发经济活力，更好引导企业预期，增强市场信心。再难不能难民生，财政部门从兜底民生角度出发，适度安排财政赤字率，是负责任的表现。从 2019 年 1 月 1 日起，按平均约 5% 的幅度提高企业和机关事业单位退休人员基本养老金标准。2019 年中央财政医疗救助补助资金安排 271.01 亿元，适度提高医疗救助水平。慢性病预防、高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保。2019 年要降低大病保险起付线标准，同时还要将报销比例由原来的 50% 提高到 60%。这些实实在在为民牛兜底的财政政策，让人民群众感受到改革获得感、幸福感。不过，一个值得警惕的问题是，要谨防地方债风险。根据去年中央经济工作会议精神，预计未来地方政府专项债券规模将得到较大幅度增加，政策方面应强化竞争政策的基础性地位，坚持结构性去杠杆的基本思路，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。
作者 蔡恩泽