促进边疆少数民族地区县支行有效履职的思考

　　【摘要】边疆少数民族地区，县域经济规模小、结构单一，人民银行县支行机构设置多、人员配置少，面临履职环境情况复杂、特殊因素多。提高边疆少数民族经济欠发达地区人民银行县支行的履职效能，需要突出履职重点，优化内设机构和人员配置，完善激励约束机制，提升干部职工素质和能力，才能立足当前现有条件，切实履行好基层人民银行各项职责，为边疆少数民族经济欠发达地区的县域经济发展、边防巩固、社会稳定做出积极贡献。
　　【关键词】边疆民族地区 人民银行县支行 履职效能 思考
　　
　　县支行作为人民银行组织架构体系的最基层单位，在协调县域金融机构、支持“三农”以及服务县域经济发展中担负着重要职责。近年来，人民银行总行对县支行建设高度关注，相继出台了一些政策措施，进一步明确了县支行职能定位，稳定了人心、增强了信心、鼓舞了士气，例如下发了《关于进一步加强人民银行县（市）支行建设的意见》、召开基层行建设电视电话会议、2009年起县支行连续三年开始招录新行员等。这些政策措施的贯彻落实，一定程度上加强了县支行履职保障和推动了县支行良性发展，但结合边疆少数民族地区当前的实际，如何更好地履行好基层人民银行职责，为蓬勃发展的县域经济、边境口岸建设提供高效金融服务，已成为边疆少数民族地区人民银行各级领导干部需要深入研究的一个重要课题。德宏、临沧、普洱、迪庆、丽江和黔南6个州市下辖的36个县支行，地处祖国西部，贫困面广、民族众多、国境线长，是典型的边疆少数民族经济金融欠发达地区。根据成都分行中青班课题组成员对6个州市下辖36个县支行的调查了解，分析当前制约边疆少数民族地区县支行有效履职的主要因素，立足当前现有人员和条件，提出相关的对策及建议。
　　一、边疆少数民族地区县支行履职的主要制约因素
　　（一）边疆少数民族地区县支行履职环境特殊
　　云南德宏、临沧、普洱、迪庆、丽江和贵州黔南6个州市，毗邻缅甸、越南、老挝三个国家，边境线长达一千多公里，世居着苗族、佤族 、藏族、纳西族、傣族、景颇族等二十多种少数民族。县域少数民族人口占比高，地区民族文化保守和差异性大。例如普洱孟连、临沧耿马、德宏瑞丽等拉祜族、佤族、傣族自治县，其少数民族众多，口岸优势明显，社会经商氛围浓厚，商人民间地位高。
　　（二）边疆少数民族地区县域经济发展严重滞后
　　西部经济相对不发达，但边疆少数民族地区受到历史原因、地理环境等多种因素制约，经济发展更加落后，面临困难问题更多。截至2010年末，36个县（市）中，实现生产总值最大的是贵州省福泉市，达53.9亿元，最小的是云南省普洱市西盟县，不足5亿元，人均年收入不足万元，大多数县市至今仍属于国家级贫困县。如丽江宁蒗县属国家级贫困县，近26万人口中尚有19.14万贫困人口，解放时由原始共耕制、奴隶制、封建领主制等多种社会形态一步跨入社会主义社会。由于其特殊的县情，加上地处边远贫困山区，生产力水平低，社会发育程度参差不齐，经济社会发展起步晚、基础差，2010年全县生产总值绝对数位居全省129个县第110位。由于开放程度低，人们对行政权力更认同，对市场化手段不了解、不看重，缺乏竞争意识。
　　（三）边疆少数民族地区金融体系发育不充分
　　边疆少数民族地区金融系统多年来虽然保持稳健运行，但体系不健全、业务收入来源单一、信贷投向集中等矛盾仍較为突出。其中存贷款较高的是云南省德宏州瑞丽市，分别为113.3亿元和44.8亿元；最小的是云南省普洱市西盟县，仅分别为10.8亿元和2.5亿元。是我国典型的西部边疆民族金融欠发达地区。如丽江宁蒗县，2011年以前全县15个乡镇中金融服务缺失乡镇达11个，是乡镇金融服务缺失的“重灾区”。
　　（四）边疆少数民族地区县支行自身建设不够完善
　　一是人员数量不足、结构不合理。36个县支行均按行政区划布局，客观上存在机构多、人员少、结构不合理。其中，有库支行15个，无库支行21个，在职职工628人，全日制大学本科以上学历114人，占比18.15%；大专学历94人，占比14.97%；中专以下学历420人，占比66.88%。6个州市36个县支行平均在编职数约为17人，其中人数最少的德钦支行仅有在职职工8人，有1人还交流到中支；平均年龄达到了41岁，其中云南临沧耿马县支行平均年龄高达44.05岁；二是县支行人员流动性不足。县支行10年不进人，业务骨干选调到中支，县支行被“抽血”、又无新鲜“血液”增加，无法形成“老、中、青”的合理结构，也无法激起“你追我赶”的内生动力，县支行“传、帮、带”的良性循环体系被破坏，可持续发展困难重重；三是没有真正形成“能进能出”的局面。进入人民银行县支行工作也算是“铁饭碗”，人员进出渠道不够畅通，优秀顶尖人才留不住，不干事者又淘汰不了，容易造成思想上安于现状，工作上得过且过，“当一天和尚，撞一天钟”，局部地区甚至出现了没有人应聘或无人适合履行股长职责的局面。
　　为解决县支行人员不足和年龄结构老化的问题，部分州市把大量新录用行员下派到县支行交流锻炼，此举虽能起到一定的缓解作用，但无法有效根治问题，并且可能还会带来两方面的隐忧：一方面，对在职职工形成心理压力。大多数新行员都具有好学、上进、积极、主动的良好品质，因此在工作中更容易得到机遇的垂青，如此虽无可厚菲，也符合自然规律，但对在职职工容易形成“不被重用”、“没有前途”等错觉，“被”淘汰的心理压力严重；另一方面，不利于业务的连续发展。人民银行很多工作需要日积月累才能做精做细，但由于交流干部编制在州市中支，交流期不可能太长，往往形成刚可独当一面交流期结束了，来年一切又从头开始的“练兵”局面。久而久之，对在职职工和交流干部的心态都会产生一定的负面影响，并且加重了县支行的工作成本，也不利于县支行业务的健康可持续发展。
　　二、当前边疆少数民族地区县支行履职存在的主要问题
　　（一）管理模式“行政化”，县支行履职存在先天性不足
　　6个州市36个县中有27个县是少数民族自治县，少数民族比重大，受自治法保护。反观36个县支行都是按照计划经济时期设置，管理模式习惯于行政手段，地方政府与县支行联系习惯于行政命令，县支行内部管理习惯于与一般行政单位管理，且干部职工以汉族居多，尤其中层以上干部民族比例失衡的问题更加明显，给人民银行县支行履职带来先天性不足。如云南德钦县支行，其所在县域86%以上的人口都是藏族，其政府官员、部门领导大多都是藏族，其政府开会、民间沟通基本都使用藏语，而德钦县支行藏族职工占比不足10%，能娴熟使用藏语的少之又少，导致一是与政府协调困难；二是开展反假、征信知识、惠农金融服务等宣传活动，有“宣”无“传”。
　　（二）职责定位“大而全”，县支行履职难有作为
　　县支行职责定位“上下一般粗”、“大而全”。目前人民银行未对县支行职责进行分级定位，无论规模大小，无论地区差异，均按《人民银行法》赋予的职责统一定位，全面实施。由于货币政策、金融稳定等职能随着央行分支机构的延伸,很多工作内容和效果已逐级减弱，但作为人民银行的末梢机构，不得不把大量的时间和有限的力量耗在一些不该干也干不好的工作上，而该干能干好的工作又做不细、做不精，工作运转长期处于“疲于应付”的“亚健康”状况，履职的效果和作用大打折扣，天长日久职工的成就感淡化，单位的影响力衰弱。
　　（三）考核内容“标准化”，传统业务管理难以突破
　　
　　由于人民银行未出台分级定位履职的相关政策，目前各州市对县支行的工作考核基本照搬上级行模式进行，即年末按上级行统一下发的考核表，分“内部管理”、“金融稳定工作”、“基础工作”等逐项进行。一方面考核标准难以量化，考核结果客观性不强；另一方面强调共性，弱视个性发展，导致各县支行自选动作少，规定套路多，创新性工作少，被动性工作多，年末总结工作如“流水线产品”一般，天长日久既不利于调动职工工作的创新性，也影响单位在地方的话语权。
　　（四）干部职工“终身制”，激励约束机制不健全
　　县支行作为上级行派出机构，实行垂直管理，用人机制比较稳定，虽然实行了较规范的公开竞聘机制，但对聘后的干部管理工作探索不够，没有形成真正意义的“能上能下”竞争机制。由于没有一套完整科学的行员考核评价体系，行员年度考核和业绩考核不够合理，工作人员的薪酬与贡献、业绩的相关性较小，仅与行政级别、专业技术职务等挂钩，而行政级别和专业技术职务的聘期又几乎是“终身制”，没有体现“多劳多得、不劳不得”，使有些人认为能得到的肯定少不了，轮不着的也争取不到，多干多出错，还不如不干或少干，县支行“和稀泥”氛围日渐浓厚。
　　三、破解当前县支行履职困境的对策及建议
　　目前，随着国家经济发展战略的调整，党中央、国务院对新农村建设、县域经济发展、城乡一体化发展的重视，启动了第二轮西部开发，出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》等一系列政策措施。边疆少数民族地区人民银行县支行既面临困难和制约因素，也面临新的机遇和挑战。6个州市中心支行及下辖36个县支行，结合实际努力探索和实践，因地制宜采取措施，进行大胆尝试，并取得一定的成效。目前，整体情况已向积极的方向转变，但由于没有上级行的政策支撑，没有自上而下的体制氛围，发展的空间和速度仍有待提高。课题组在分行老师的指导下，经过近一个月的研究和讨论，提出以下四点建议和措施：
　　（一）量体裁衣制定县支行工作职责
　　以“区别对待，突出重点；结合实际，务实高效”为原则,强化基础核算业务,精简非核算业务。一是县支行工作重点应放在向社会提供金融服务和向上级行提供信息支撑上，把党团工青妇、纪检监察、内审、法律事务、宣传等业务上收到地市中支，货币信贷、调查统计、金融稳定、征信管理、反洗钱等工作,县支行仅负责地方性法人金融机构的数据收集工作,不进行深度调查和甄别，集中精力做好支付结算、经理国库、货币发行、数据收集和信息反馈等操作性业务，避免县支行履职不分层次,上下一个标准的职能大、效果差,形象与能力不匹配的问题，做到有所为和有所不为；二是求真务实完善考核工作机制。围绕县支行新的职能定位,制定新的县支行目标管理考核办法，因地制宜制定日常工作任务和重点工作目标任务，打造百花齐放、各具特色的局面；三是减轻县支行工作负担。上级行应尽量减少对县支行的工作检查次数，杜绝重复性检查，使县支行在完成中支指定工作任务的同时,能腾出更多的时间和精力,立足县域实际,强化特色工作拓展。如云南省德宏州瑞丽市，其区位优势突出，珠宝、边贸等特色产业发达，2009年在德宏中支的大力支持下，积极争取特色产业金融支持政策，大力拓展银行卡市场，时至今日，德宏州银行卡产业已由过去全省倒数第3位，发展为全省正数第5位，创造了落后地区比相对发达地区还好的“奇迹”（德宏州2010年GDP位列全省倒数第3）。同时也促进了瑞丽市珠宝产业的迅猛发展：2008年瑞丽市跨行刷卡交易珠宝金额不足5000万元，截止2011年10月末瑞丽市跨行刷卡交易珠宝金额已达到了24亿元，短短3年不到的时间，便增长了近50倍。通过此项特色工作的开展，德宏中支不仅连续多年荣获省级银行卡组织推动奖，瑞丽市支行也在地方政府、金融系统、百姓中也迎得了广泛的赞誉。
　　（二）挖掘潜力优化内部机构设置和人员配备
　　以有无发行库作为县支行股室设定的主要区别：有发行库的县支行,设立一股(保卫股)两室(营业室、办公室);无发行库的县支行,设立两室(营业室、办公室)。撤销原来的综合业务股、纪检监察室,合并发行、支付结算、国库、反洗钱、外管、货信、调统为营业室,将财务、后勤等职能整合到办公室,各股室配两名副股室长，股室长由副行长兼任，人员向金融服务岗位倾斜的同时，最大化减少中层以上领导职数，打破目前“将多兵少”的局面。并按照“横向兼岗、纵向交叉、一人多岗、互相监督”的原则，重新定岗、定责,充分发挥县支行位于一线,操作性、实务型干部多的比较优势,集中“优势兵力”扎实做好基础性、特色性服务工作，改变支行人少岗多、忙于应付、履职层次低的问题,起到人尽其才,才尽其用的功效。如云南省迪庆州德钦县支行实际在编只有7人，根本无法满足岗位制度需要。2011年德钦县支行在不违背规章制度的前提下，打散全行岗位，进行全行性跨股室、跨岗位整合，一年来不仅保障了各项业务的正常运转，同时也有效防范和化解了各类风险。
　　（三）健全正向激励机制，营造和谐竞争氛围
　　以“以岗定酬、岗变酬变”为原则，推行“全员竞争、择优上岗”办法。即明确不同部门、不同岗位相应的主要业绩指标，建立符合不同岗位特点、体现岗位绩效的分级分类薪酬管理制度,形成向中层以上干部、关键岗位、优秀人才倾斜的分配机制,拉大岗位收入差距,改变吃大锅饭的现状，达到稳定人心，调动工作积极性的功效：一是拉大岗位收入差距。在不削减现有人员经费的前提下，中层以上干部与普通职工，特殊岗位与普通岗位的收入差距都应不小于3：2的比例；二是建立重点工作推进奖励机制。一方面，上级行应每年给县支行下达具体推进的重点工作目标任务，如跨境人民币结算、服务“三农”、商业银行监管等，凡圆满完成目标任务的，除在年度工作目标考核上给予加分外，应给予经费上的适当奖励。另一方面，省会城市中心支行应对州市中支重点工作目标任务完成情况进行监督检查，以杜绝和防范“平衡主义”；三是增加非领导职数，并进行两年一聘的动态管理。打破非领导职务“终身制”带来的享受待遇不干活、不好管理的不利局面；四是每两年给予县支行一定比例的新行员录用指标，并且在同等条件下应适当优先录用少数民族大学生，以提高与地方政府和老百姓的沟通效率。同时推行地方上“提前内退”的政策，即对未担任实职的干部，凡年满45周岁可不继续上班，但仍享受在职待遇，待达到退休标准时才正式办理退休手续。使县支行人员结构快速实现年轻化、知识化、实用化、流动化；五是对中层干部和特殊岗位进行两年一聘管理。即每两年对所有中层干部和特殊岗位进行全行性公开竞聘。聘用标准应充分体现能力、适宜和公平性、客观性，考评分值可按“1：2：3：4”的比例进行：其他股室职工占10%、股室职工占20%（凡受过处分、待岗或被横向交流的职工无权投票）、上级行对口科室占30%、县支行领导班子占40%。以增加中层干部和特殊岗位人员的危机感和竞争性；六是按照末位淘汰的原则，建立普通岗位职工横向交流长效机制。通过考核，每两年横向交流1名普通岗位职工，交流期应在半年以上，以增强普通岗位职工的工作主动性和自觉性；七是建立双向选择机制。按照两年进行一次的原则，各股室可在编制内进行双向选择，凡落选的直接待岗培训3个月，待岗培训期间只能领取基本工资，以提高股室的团队“战斗力”；八是加大支行干部上下、横向交流力度，通过个人申请、组织考察等形式，扩大中支与支行、支行与支行干部之间的交流面，准许县支行人员跨县异地竞争，为支行干部提供广阔的锻炼平台等，多措并举恢复县支行生态平衡。
　　（四）构建培训福利机制，努力提升县支行职工综合素质
　　一方面，省一级机构开展培训时，应给予县支行参训指标，使县支行职工能直接参加高级别的业务培训。另一方面，人民银行应建立职工培训福利机制，每年对县支行职工开展一至二次跨省脱产培训：一是培训内容和形式要贴近工作、贴近实际，宏观的可少一些，操作性的可多一些，远期的可少一些，近期的可多一些，使培训效果能直接体现在日常工作中；二是建立严格的考试制度。为保证培训的效果和质量，每次培训应组织开展相应的考试，考试结果应与职工年度考核和晋级直接挂钩；三是应安排适当的考察活动。对日常工作表现好，考试成绩合格的参训人员，上级行应安排适当的考察活动，在开阔县支行职工视野的同时，增强职工的成就感和荣誉感。
　　（五）加大宣传和检查力度，提升县支行的社会地位和影响力
　　一是正视银监分设后人民银行分支机构地位、职能转变，社会公众对人民银行职能知晓度不高的现状，积极应对，加大人民银行自身职能的宣传力度，加强金融服务，扩大人民银行在地方影响力。同时，通过举办银企座谈会、贷款供需洽谈会等多种形式，搭建政银企沟通平台，实现地方经济金融共同发展；二是整合力量，加强对金融机构的监督管理。把日常开展的零星检查进行整合，定期开展综合性、全面性执法检查，提高人民银行公信力和话语权。
　　
　　参考文献
　　[1]王洪章《加强人民银行县支行建设的几个问题》中国金融2009年18期；
　　[2]《关于印发〈关于进一步加强人民银行县（市）支行建设的意见〉的通知》（银党发（2009）61号）。
　　
　　分行中青班第五课题组组长：熊凯
　　 成员：杨丽琼 李文顺 谢灿东 舒林波
　　 执笔：熊 凯
　　

作者 分行中青班第五课题组