加快制度建设为依法有效履行国库职能提供依据和保障的思考
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在《预算法》的修改过程中，是继续巩固强化经理国库职能，还是弱化国库职能履行代理国库职责，成为国家金库职能定位争议的一个焦点。为面对这一考验和挑战，更好地履行经理国库的职能，国库总局编制了《“十二五”时期国库业务发展规划》，提出了今后五年国库业务发展的宏伟目标和主要任务。但是就目前基层国库履职情况看，制度的不匹配、滞后以及缺失在一定程度上掣肘了经理国库职能的有效发挥，加快制度建设已成为依法有效履行国库职能的重要课题。
一、基层国库履职中存在的困难和问题
一是职责定位不清晰，工作协调难度大。当前，从法律法规的层面角度看虽然赋予了各级国库履行监督与服务双重职责，但是，随着市场经济的不断推进，财税体制改革的不断深化，以及国库业务的创新发展，基层国库在履行监督管理职责，协调财政、征收机关和国库经收处实施财税库银横向联网，开展国库业务创新等方面，由于职责定位不够清晰，协调工作效率低、难度大。
二是监督管理工作缺乏手段，监管效果不明显。按照法规基层国库有权对财政、征收机关和国库经收处办理的各级预算收入、支拨、退库实施监督管理，但缺乏责任追究措施。如《中华人民共和国国家金库条例实施细则》规定，各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。而在实际操作过程中时常发生财税部门执行政策规定不严，国库审核发现后，除要求财税部门补充完善退税手续外，别无良策。更有甚者把不能按时退税的责任推给国库，让国库直接面对退税单位，使国库承担无限的责任和压力。另外《中华人民共和国国家金库条例实施细则》还规定，各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收款项，是否及时全额缴入国库，出现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。由于财政、税务机关的不作为，导致“待结算财政款项”科目长期滞留余额，但在实际的查究过程中只有对国库经收处的违规处罚条款，而无对财政、征收机关的处罚依据，违规责任难以界定，监督管理效果不明显。
三是国库资金风险环节不断增加，风险控制难度大。当前，随着国库业务的拓展和创新，信息化建设步伐的不断加快，资金风险环节剧增，道德风险、操作风险、信息安全风险、制度风险防不胜防，在实际工作中，尤其以制度风险表现较为突出，一方面是制度建设跟不上业务发展的需要；另一方面是原有制度不够完善，条款笼统，加之理解不一，致使基层国库操作困难，屡查屡犯现象屡禁不止。
四是国库业务创新目标不明确，创新效果不理想。国库创新的总体目标应该是在风险可控的前提下，充分发挥国库功能，支持财税体制改革，加快财政资金流转速度，减少财政库款支拨环节，降低支拨成本，让改革的成果惠及千家万户。但是，基层国库往往存在偏离创新目标，在国库业务目标考核的驱动下，就考核而创新、就加分而创新，人为放大创新效果。
二、基层国库履职中存在困难和问题的原因分析
基层国库履职中存在上述困难和问题，有基层国库工作能力和水平有待提高、工作方式方法有待改进的问题，但是，在一定的程度上是由于制度间的不匹配、滞后以及缺失造成的。
一是制度的不匹配。《中国人民银行法》第三十二条规定，“中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督……（七）代理中国人民银行经理国库的行为”，而《国家金库条例》规定“国库有权监督检查各经收处和征收机关所收之款是否按照规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理”。在实际工作中，各级国库按照职责要真正落实对征收机关的查究甚至处理均无相应的具体法律法规作为依据，仅仅依据中国人民银行令《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》来具体行使法定权限显然“心有余而力不足”，难以从源头上监督与规范国库相关业务；此外，国库管理的个别业务规章制度也由于缺乏相应的对财政、征收机关的协调、约束性法规与之形成完整的法规系统，而难以发挥实效，具体如《国库会计管理规定》“第三十四条各级国库可要求财政部门及时提供年度财政预算支出计划，以准确、及时地办理预算拨款业务，确保库款安全”，而《中华人民共和国预算法实施条例》对其并未做出明确要求，并且第四十三条规定，“各级国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证于当日办理库款拨付，并将款项及时转入用款单位的存款账户”，如此看来，制度之间缺乏整体协调性，法规制度之间的不相互衔接，存在断裂，影响了实际执行效果。
二是制度滞后。《国家金库条例》规定“国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出，必须认真贯彻国家的方针、政策和财政制度，发挥国库的促进和监督作用”，在此，明确规定了国库监管的范围是“预算资金”，但随着财税金融体制改革的推进，依照所有财政资金纳入与预算管理的指导思想，原有的财政预算资金和预算外资金的划分逐渐淡化，引入了非税收入、社会保险基金收入等概念，非税收入、社会保险基金收入纳入财政资金管理成为现状或趋势，此外，土地出让金、罚没收入、行政性收費等预算外资金等也纳入了国库管理，国库现金管理成为一个实实在在的新课题。又如《国家金库条例》中规定“国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证”，但是当前库款支拨的形式已增加了电子拨款、商业银行申请清算划款等多种形式，法规内容明显滞后。基层国库究竟该如何监管，法规的滞后，已成为实施国库监管的“瓶颈”。
三是制度缺失。从当前基层国库的履职以及发展状况看，主要缺少系统的内外监督管理制度和风险控制制度，如国库“四级”监督管理责任制度、对财税部门的约束制度、国库业务系统安全认证管理制度等，制度的缺失已严重制约了基层国库职责的履行和风险的防控。
三、加快制度建设的意见和建议
随着依法行政意识的提高，基层国库在履行相关工作职责时由于缺乏配套的法规依据不是不想为、不愿为，而是不能为、不敢为，因此，加快法规制度建设，保障基层国库依法正确行使职责，是提高国库履职效果的一条重要途径。
一是加快建立健全依法有效履行国库职责的法规。进一步加快法治建设工作，建议尽快修订完善《国家金库条例》及其实施细则等规章，使之与《人民银行法》、《预算法》相衔接，进一步明确国库、财政、征收机关、经收处在国库管理工作中的地位、职责分工、权限以及相互间的工作协调、制衡机制等重要问题。真正做到从法律法规的层面为国库管理工作营造相对稳定的履职环境，进一步明晰国库职责定位，实现“十二五”时期国库业务发展规划提出的“国库履职环境要达到内部协调、外部和谐的目标”。
二是加快配套规章制度建设。为解决国库管理工作中横向协调困难的问题，建议与财政、税务等相关部门加强业务沟通、协调，共同商议制定《退库实施细则》、《国库资金违法行为处罚规定》等规章制度。
三是着力解决业务制度建设滞后于业务发展的矛盾。在积极构建现代化服务型国库的主题之下，要不断加快国库信息化建设，建议加快推进对商业银行代理国库集中支付、非税收入收缴等多项新业务风险控制要点识别、监管方式方法的研究和相应监管制度的制定，改变制度建设滞后使国库监管工作造成的被动局面，促使业务发展与监督管理协调，确保国库资金的安全性管理更为积极有效。
作者 陈家奎