财政供养人员，怎么减？

一刀切的减员方法，很容易造成基层公务员断层。只有分兵突进，通过一系列的综合改革探索，才能真正做到「减员」又增效。

7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（以下简称《通知》）。4 个月前的「约法三章」又一项落地。

今年 3 月，履新不久的国务院总理李克强在记者见面会上约法三章：一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。

到目前，只剩下「财政供养的人员只减不增」这一条，中央还没有出台具体的政策。

这是因为财政供养的人员，怎么减，是门学问。

减不好，就是断层

尽管中央还没有动，各地已经在控制财政供养人员了。

2013 年 7 月，广东省东莞市就正式发布了《关于严格控制和逐步压减镇街财政供养人员的指导意见》。

在这份意见中，东莞提出的目标是 2014 年-2015 年，要力争实现在当前全市各镇街财政供养人员总量基础上压减 5%—10%；2015 年 12 月底前，80% 以上镇街的人员经费支出占一般公共预算支出控制在 30% 以内。

这个目标不轻松。为此东莞提出了六大政策，其中要求通过绩效评估、考核考评、社会购买服务等方法，建立财政供养编外人员的退出机制；通过引导向企业就业、鼓励报考在编人员、规范离职退休事项办理等多种途径，优化财政供养人员结构等尤其引人关注。

这明显比此前「五年内乡镇机构编制只减不增」要科学得多。

「五年内乡镇机构编制只减不增」这种一刀切的减员方法，很容易造成基层公务员断层。

以九江市为例，为了控制超编，消化已经超编的人员，九江市县直机关近年来几乎没有招过公务员，形成了「青黄不接」的断层。全市目前共有公务员 20045 人，其中 35 岁以下仅占 26.9%，35 岁至 40 岁占 13.1%，40 岁以上占 60%。

同样，县一级公务员断层现象也很严重。据九江市湖口县组织部人才办主任蔡亮介绍，该县公务员总数为 1131 人，平均年龄为 44 岁，其中 35 岁以下占 18.4%，35 岁至 40 岁占 15.5%，40 岁以上占 66.1%。蔡亮说：「县一级公务员出现了 10 年断层。」

减员，要分兵突进才能增效

一方面是财政供养人员过多，财政压力过大，一方面随着经济、社会的发展，需要增加工作人员。

财政供养的人员只减不增，怎么办？

笔者认为，首先可以调整乡（镇）行政区划，压缩和控制财政供养人员。

随着生产力的发展，目前我国乡（镇）和各村的交通、电讯等基础条件已经有了根本性的变化，原来的管理跨度就显得较窄，可以调整乡（镇）行政区划。大力裁并乡（镇）级政府，建立中心乡（镇）政府，既可以适应经济区划的发展，又可以减少乡（镇）行政和事业单位供养人员，节约大量的人员经费和公用经费，减轻财政负担。

目前，我国约有 5 万个乡镇，若裁并三分之一，将减少财政供养在岗人员 300 多万人，按人均年公用经费 4500 元计算，一年可减少财政支出 135 亿元之多。

以辽宁省为例。2000 年，该省乡镇行政事业单位 19593 个，财政直接供养 37.8 万人，全省每个乡镇平均行政事业单位 16.6 个，平均供养 321 人。若按 3 并 2 的幅度裁并乡（镇）政府，合并中小学校，全省可减少供养在岗人员 12.6 万人，按 2000 年乡镇人均公用经费 4700 元计算，可节约财政资金 5.9 亿元。

事业单位改革也需亟待推进。严格的讲，具有政府职能的自收自支事业单位，其自收自支行为也是财政行为，也属于财政供养范围。为此，应该调整教育、卫生、文化结构布局，减少地域交叉设置，特别是随着乡（镇）和城市区划的调整进行学校、医院的区域调整，鼓励市场配置，这对压缩和控制财政直接供养人员具有重要的意义。

最重要的还是应该进一步转变政府职能。多年来的改革开放证明了一个道理：政府不是管得越多越好，能放开的就要放开，能松手的必须松手。对政府要限制权力、加强监督，只有这样，无论是三公预算控制还是减少财政供养人员，这些政府机构改革的举措才能取得预期的效果。

为此，要确立适当合理的公共部门规模和各部门的管理幅度，一方面可以减少和控制财政的供养人员数量，另一方面也可以在机构精简、精兵简政的基础上，提高办事效率，提高财政资金的使用效率。

总之，只有通过一系列的综合改革探索，才能真正做到「减员」又增效。

作者 冯秀成